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'Semipresidencialismo pode fortalecer o presidente no Brasil', diz Christian Lynch

Previsão de presidente dissolver Câmara e a presença de Legislativo no governo equilibrariam o jogo entre poderes, segundo cientista político

26 jul 2021 05h10
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RIO - O cientista político Christian Lynch avalia que uma eventual mudança do regime político do Brasil para o semipresidencialismo, como a defendida pelo presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), pode ser benéfica para o País. Para o pesquisador, um sistema que permitisse ao presidente da República dissolver a Câmara, e desse ao Legislativo responsabilidade formal de governo, com um primeiro-ministro sustentado pelo Legislativo, poderia equilibrar o jogo entre os poderes.

"Um sistema de governo em que o presidente tenha um anteparo em um primeiro-ministro que goze de sua confiança e da maioria da Câmara, com poderes de dissolvê-la, poderia vir a tornar o presidente mais forte do que é hoje", diz o professor do Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ). "A possibilidade de dissolução da Câmara aumentaria seu poder de barganha e obrigaria o Congresso a ser mais responsável."

Lynch adverte, porém, que os sistemas de governo, não são em si superiores uns aos outros e, mesmo que se pareçam formalmente, têm diferenças ligadas às peculiaridades de cada país. No caso brasileiro, avalia, a tradição de ter presidentes fortes aproximaria o regime do que existe na França. Para o pesquisador, porém, no semipresidencialismo o presidente, embora fortalecido, não poderia agir como o presidente Jair Bolsonaro, porque teria outros recursos além do "golpismo" e, em minoria, não poderia aparelhar o Estado.

O professor vê, na proposta de Lira, o cálculo de um político que já mira a reeleição e pretende se mostrar confiável, em um País que vive uma crise de representatividade de dez anos. A proposta, diz, foi uma espécie de "chega pra lá" do presidente da Câmara nos pedidos de impeachment contra Bolsonaro, mas também em ameaças de golpe. Como revelou o Estadão, um emissário do ministro da Defesa, Walter Braga Netto, levou a Lira um recado dos militares. Segundo a mensagem, sem "voto impresso auditável" não haverá eleição em 2022.

"A escalada golpista de Bolsonaro só tornou a discussão politicamente mais oportuna, inclusive como forma de dissuasão", diz.

A proposta de semipresidencialismo começou a ganhar tração, agora se sabe, após ameaças feitas pelo ministro Braga Netto à realização de eleições em 2022 sem voto impresso. O presidente da Câmara, Arthur Lira, que é apontado como o grande líder do Centrão, aparentemente vê o semipresidencialismo como solução para manter eleições e ao mesmo tempo evitar uma crise. Como analisa esta situação?

A proposta de reforma do presidencialismo em si não tem a ver com o atual contexto. Trata-se de um fantasma que ronda a República desde a sua instauração: há sempre alguma proposta de reforma desse tipo no Congresso. A do Eduardo Jorge, por exemplo, rola desde 1999. O assunto voltou a ser ventilado na Câmara depois do impeachment da presidente Dilma. A proposta ganhou musculatura no começo do governo Bolsonaro para coibir o seu golpismo. A opinião pública, porém, só se interessou pelo assunto nos últimos dias, porque o Lira falou no assunto. E a recepção não foi boa, porque se imaginou que ele queria mudar de assunto, sentado em uma montanha de pedidos de impeachment. Agora se sabe que, na verdade, o Lira deu tração à proposta porque o golpismo bolsonarista chegou a um ponto insuportável, como se dissesse: não vai ter impeachment do presidente, mas também não vai ter golpe contra o Congresso. Para dar um "chega pra lá".

O que motiva esta discussão agora?

A crise de legitimidade do sistema representativo no Brasil se arrasta há dez anos. Ele motivou as veleidades de tutela do judiciarismo lavajatista, e depois, do militarismo autoritário. Era natural que se renovasse o debate relativo às consequências negativas da rigidez do nosso sistema de separação de poderes e freios e contrapesos. Para os que defendem a reforma do presidencialismo, o sistema deveria comportar outros mecanismos além do impeachment para resolver crises entre Executivo e o Legislativo, ou para se livrar antes do prazo de um governo altamente impopular. O semipresidencialismo e o referendo revocatório são inovações comumente discutidas. Do ponto de vista mais conjuntural, o assunto apareceu agora no meio de outros projetos que o Lira se comprometeu a botar para discutir com seus eleitores na Câmara. Ele quer cumprir o prometido porque já está de olho na sua reeleição na presidência da Câmara e quer posar de confiável e eficiente. A escalada golpista de Bolsonaro só tornou a discussão politicamente mais oportuna, inclusive como forma de dissuasão.

O semipresidencialismo proposto não seria um passo para perenizar no Estado o poder do Centrão, já presente no governo e cuja influência agora cresce?

A ascendência do Centrão não tem a ver com o sistema de governo. O bloco já estava em coalizões de governos anteriores, mas foi ganhando relevância devido a três fatores mais gerais. Primeiro, pelo advento da onda conservadora que atacou o país desde 2014 - os partidos do bloco são conservadores. Segundo, o caráter pragmático do conservadorismo centrônico, que lhes permite apoiar qualquer governo - com maior ou menos elasticidade - em troca de certas vantagens. E por último, a pulverização partidária, que dificulta ao presidente governar apenas com seu partido ou com uma coalizão ideologicamente homogênea. Enquanto essas condições não se alterarem, o Centrão será relevante para a governabilidade, seja qual for o sistema de governo: presidencialista, semipresidencialista, parlamentarista etc. Quanto ao argumento de que o semipresidencialismo enfraqueceria o presidente, ele é discutível. É possível imaginar, ao contrário, que a força do Centrão advém também de um presidencialismo no qual um presidente minoritário não pode dissolver a Câmara e apelar para o povo, convocando novas eleições; mas no qual a maioria da Câmara pode empregar o impeachment como arma de chantagem ou para depô-lo abusivamente. Embora o Congresso hoje tenha muito poder em relação ao Executivo, ele não tem pouca ou nenhuma responsabilidade institucional no governo. A dificuldade em formar uma coalizão tem tornado o presidente cada vez mais refém das maiorias. Uma vez que nenhum democrata sonha em dispensar o Congresso, o que se extrai disso, é que o presidente continuará refém do Centrão, enquanto não se modificarem as condições que tornam possível o seu ascendente, seja o governo de esquerda ou de direita.

O Centrão se fortaleceu com presidentes fracos: Dilma Rousseff no segundo mandato, com crise econômica e política; Michel Temer que era um vice empossado sem voto após um impeachment e acossado pelo caso JBS; e agora Bolsonaro, que se enfraqueceu na pandemia e na confusão geral de seu governo. O objetivo final do semipresidencialismo à brasileira poderia ser esse, tornar permanente o poder do Centrão, pelo enfraquecimento da Presidência?

A pergunta supõe que os proponentes da reforma sejam sempre agentes mal-intencionados, conservadores e fisiológicos, desejosos apenas de se perenizarem no poder. Não é só isso. Qualquer ação envolve cálculo racional dos agentes, seja qual for sua ideologia, e medidas boas necessariamente são aquelas que não os prejudicam. Os presidencialistas também pensam em suas próprias vantagens. Até aí, não há problema. Seja como for, o que se vê é que a reforma do sistema anda na boca de gente muito diferente, tanto na esquerda, no centro e na direita, provavelmente mais ao centro. Os adversários da proposta, por sua vez, se concentram em dois grupos. O primeiro é o dos reacionários e autoritários, como os militares, que desejam um Executivo forte para garantir "o progresso na ordem" contra as ameaças de subversão oriundas de um Congresso percebido como leniente, corrupto e faccioso. O segundo grupo é formado pela esquerda nacionalista, que também aposta no Executivo forte para promover medidas igualitárias contra um Congresso visto como reduto dos retrógrados. Essa repulsa pelo Congresso faz parte da nossa cultura política de país atrasado e periférico, fortemente marcada pela herança do absolutismo ilustrado do marquês de Pombal. Para esses dois setores, a modernização depende sempre de um chefe de governo forte, ilustrado e bem-intencionado capaz de enfrentar "o atraso" identificado com alguma assembleia de padres, proprietários de terra, bacharéis politiqueiros etc. Mas eu me pergunto se, ao invés de desconfiar do Congresso, visto sempre como um "inimigo consentido", não se deveria oferecer-lhe mais incentivos organizacionais para funcionar de modo mais representativo e republicano. Participar de forma responsável do governo poderia ser uma alternativa a ser simplesmente "comprado" pelo presidente.

O semipresidencialismo proposto ao Brasil seria a formalização de uma situação que já existe, com o crescente poder do Legislativo frente ao Executivo?

A equivalência de forças entre os poderes não está garantida em nenhum sistema. O presidente pode ser forte ou fraco em qualquer um. Não há superioridade intrínseca de nenhum modelo sobre outro. Nenhuma reforma pode ser útil se não for incremental e baseada em nossos trinta anos de experiência. A indispensabilidade dos governos de coalizão foi reaprendida depois do impeachment do Collor e deu origem ao chamado "presidencialismo de coalizão". Eu vejo o semipresidencialismo como uma oportunidade de aperfeiçoá-lo, e não para substitui-lo. É impossível ao presidente da República exercer pessoalmente a miríade de funções de governo, administração, representação e articulação política exigidas nos dias de hoje, como presume a ficção presidencialista. Por isso, os presidentes na prática sempre tiveram um ministro, geralmente o da Casa Civil, encarregado informalmente de superintender a administração e fazer a articulação política: o Clóvis Carvalho, o Dirceu, o Palocci, a Dilma, o Ramos etc. Por que não formalizar essa posição, criando juridicamente a figura de um primeiro-ministro indicado pelo presidente, responsável diante dele e da Câmara? Aparentemente se tem mais medo do nome da coisa do que da própria coisa, que já existe. Da mesma forma, por que não fortalecer o presidente da República, permitindo-lhe dissolver a Câmara e convocar eleições, em caso de crise ou quando se tornar minoritário? As novas eleições permitiriam ao povo se manifestar e aumentariam o poder de pressão da opinião pública. Hoje o presidente não tem o que fazer, que não seja sofrer impeachment ou alugar o bloco centrônico. Um sistema de governo em que o presidente tenha um anteparo em um primeiro-ministro que goze de sua confiança e da maioria da Câmara, com poderes de dissolvê-la, poderia vir a tornar o presidente mais forte do que é hoje. A dissolução pairaria como uma espada sobre a cabeça dos deputados chantagistas, que teriam de disputar novas eleições. Um país do tamanho e com as assimetrias do Brasil precisa de um presidente forte, que sirva de elemento centrípeta que contrabalance suas tendências centrífugas. É essa força que vem faltando ao presidente no nosso presidencialismo.

Fala-se em implantar no Brasil um regime parecido com o português. Mas em Portugal o que há é algo mais próximo do parlamentarismo clássico, porém com presidente eleito por voto direto. Não há o perigo de cairmos em um parlamentarismo envergonhado? Ou esse não é um perigo, mas uma intenção?

Sistemas de governo funcionam de formas diferentes conforme o país: adaptam-se à cultura política de cada qual. Do presidencialismo, se diz que tem quatro características: que o presidente é chefe de governo e de Estado; que ele é escolhido por eleição popular; que seu mandato é fixo, só podendo ser interrompido por impeachment; que o mandato dos congressistas também é fixo, e que os ministros são nomeados pelo presidente. Para além disso, há muitas variações de presidencialismo. O presidencialismo americano não é igual ao brasileiro. O próprio presidencialismo brasileiro muda ao longo do tempo. O de 1891, por exemplo, adquiriu feições parlamentaristas em 1934 e 1946. Ou você acha que a possibilidade que temos de convocar ministros para se explicarem é mecanismo presidencialista? Não é. É parlamentarista. Do parlamentarismo se diz que tem quatro características: que chefe de Estado e de governo são pessoas diferentes; que o governo é escolhido pela maioria parlamentar; que ele sobrevive enquanto gozar da sua confiança; que o parlamento pode ser dissolvido em caso de crise, convocando-se novas eleições. Para além disso, há ainda mais variações de parlamentarismo do que de presidencialismo, que conferem maior ou menor poder ao chefe de Estado ou de governo. Na Itália e na Espanha o chefe de Estado tem mais influência ou poder do que na Alemanha ou na Grã-Bretanha. Diz-se do semipresidencialismo, por fim, ser um híbrido de presidencialismo e parlamentarismo, no qual o chefe de Estado é eleito diretamente pelo povo, detendo assim tanta legitimidade democrática quanto o Parlamento. Na prática, ele também funciona de formas muito diferentes. Na Irlanda e na Áustria, o presidente costuma deixar o governo nas mãos do primeiro-ministro. Na França, desde que as eleições presidenciais e legislativas passaram a coincidir, se passa o contrário: o presidente governa através do primeiro-ministro em tudo o que diz respeito à articulação política e à administração, e vai cuidar das relações internacionais, à tarefa de representação e à formulação da "grande política". O semipresidencialismo português começou parecido com o francês, mas depois o presidente foi se assemelhando mais a um poder moderador. No Brasil, não tenho dúvidas de que esse sistema funcionaria de modo mais parecido com o da França, porque, como disse, a cultura brasileira é afeita a presidentes fortes. Seria possivelmente um sistema parecido com o atual, aperfeiçoado em seus mecanismos de freios e contrapesos. A possibilidade de dissolução da Câmara aumentaria seu poder de barganha e obrigaria o Congresso a ser mais responsável. Com a diferença de que, embora mais forte, o presidente não poderia ser como Bolsonaro, porque teria outros recursos para prevalecer além do golpismo e, minoritário, ficaria privado dos meios de aparelhar o Estado.

Dá para implantar o semipresidencialismo sem ouvir o povo por plebiscito, por referendo ou via Constituinte?

Reformas de sistemas não devem partir de arquétipos institucionais, mas conjugados com o modelo empírico de governabilidade criado pela interpretação das regras jurídicas pelos atores políticos. Tivemos o modelo político regressista criado por Bernardo Pereira de Vasconcelos, que consolidou o Estado brasileiro no tempo do Império; tivemos o da Política dos Governadores criado por Campos Sales, que consolidou a República; tivemos o presidencialismo de coalizão estabelecido por Fernando Henrique, que estabilizou nossa democracia. É a partir da experiência do funcionamento deste último que se pode eventualmente extrair algo de útil na reforma do presidencialismo, no sentido de tornar a interação entre os poderes mais funcional, representativa e responsável. Quanto à forma de viabilizar a reforma, ela deve ser feita por emenda constitucional. O sistema de governo nunca foi cláusula pétrea de nenhuma Constituição brasileira. Quanto à consulta popular, em princípio, há argumentos defensáveis tanto para aqueles que defendem a sua dispensa ou sua consulta. Seja como for, as experiências de 1961 e de 1993 indicam que, em caso de consulta popular, tendo em vista a complexidade da matéria, seria preferível um referendo ao invés de um plebiscito, realizado depois de um tempo razoável de vigência do novo sistema. Aí haveria melhores condições de avaliar a positividade ou negatividade da experiência.

Regimes parlamentaristas e semipresidencialistas se baseiam em sistemas partidários mais definidos que o brasileiro, com menos partidos, e voto distrital puro ou em lista fechada ou uma mistura dos dois. Qual poderia ser o efeito de implantar uma mudança desse tipo com voto proporcional em lista aberta, como o que temos no Brasil?

Estabelecer extensos pré-requisitos é um conhecido artifício para impedir mudanças ou dificultá-las. Mesmo na ciência política, as tentativas de estabelecer correlações seguras acerca das combinações sobre sistemas de governo e eleitorais ocultam frequentemente objeções ou preferências ideológicas. Quando se olha para a história de forma mais desinteressada, é muito difícil comprovar de forma persuasiva alguma correlação entre sistemas de governo e sistemas eleitorais, de modo a prever no que resultará cada combinação. O semipresidencialismo francês já funcionou com sistema eleitoral proporcional e majoritário. O presidencialismo americano funciona com sistema majoritário, enquanto o brasileiro funciona com sistema proporcional. Mas o presidencialismo brasileiro já funcionou quatro décadas com sistema eleitoral majoritário. Os efeitos da combinação entre os sistemas de governo e eleitoral dependem em larga medida de fatores contingentes. O fator determinante da mudança sempre é o desejo e a capacidade dos agentes políticos hegemônicos de implementá-la, em circunstâncias percebidas como de crise de legitimidade do sistema política existente. Foi assim no Brasil em 1891; foi assim na Alemanha em 1919; foi assim na França em 1958. Em qualquer lugar, são experiências que se fazem, quando a maioria acha que vale a pena fazê-las. Que são mantidas, quando boas, e corrigidas ou revertidas, quando más.

Também se discutem, no Congresso, outras propostas de reforma política, que vão do voto distritão ao menor controle sobre as contas partidárias. Combinada essa reforma com a proposta de semipresidencialismo, estaria o Brasil a caminho de ter uma das famosas jabuticabas, que só existem aqui, desta vez no seu sistema político? Que peculiaridades essa combinação de propostas poderia trazer, se implantada?

Dois pontos devem ser levados em consideração. Em primeiro lugar, a pauta estabelecida por Lira não parece seguir um plano preestabelecido que aspire a um regime político marcado pelo sistema de governo X e pelo sistema eleitoral Y. Aparentemente, o que Lira está fazendo é, de um lado, atender os deputados que o elegeram, colocando para votar o que eles pediram, e de outro, atender ao governo, que apoiou sua eleição. Em segundo lugar, a ideia de jabuticaba pressupõe a tese de que haveria um conjunto de países "normais" que compartilhariam as mesmas instituições, não havendo quaisquer peculiaridades em cada um deles. É uma ilusão. De longe, todas as democracias se parecem. São Estados orientados pelos mesmos princípios constitucionais e representativos, independentemente dos regimes de governo (república ou monarquia), sistemas de governo (presidencialismo, semipresidencialismo ou parlamentarismo), ou sistemas eleitorais (voto majoritário ou proporcional, de lista aberta ou fechada). De perto, porém, todas as democracias formam combinações específicas de regimes, sistemas de governo e sistemas eleitorais: república presidencialista de voto majoritário, monarquia parlamentar de voto majoritário, república parlamentar de voto proporcional, república semipresidencial de voto majoritário etc. Há analistas para quem o nosso sistema eleitoral é uma jabuticaba porque o voto proporcional de lista aberta só existiria aqui e em outro país mundo, prejudicando a coesão partidária. Outros acham que é uma ótima jabuticaba, porque valoriza a liberdade de escolha do eleitor contra a camisa de força da lista partidária. No fim das contas, o que determina se as configurações referidas devem ser modificadas é a avaliação dos agentes envolvidos em um determinado contexto. E há quem acredite que a reforma do presidencialismo poderia servir de estimulante para a reorganização e a revalorização dos partidos.

Uma modificação de tal ordem, com uma barafunda partidária como a que vivemos aqui, já ocorreu no exterior? Quais foram os efeitos do semipresidencialismo em outros países?

A pergunta supõe que o presidencialismo possa conviver com a tal "barafunda partidária" e os outros sistemas de governo, não. Nada há que valide essa proposição. O atual sistema partidário se tornou supostamente uma "barafunda" sob o presidencialismo, não sob outro sistema. A pergunta poderia ser invertida: o que faz crer que o presidencialismo poderá recuperar o sistema partidário da barafunda que ele ajudou a provocar? A "barafunda" pode existir em qualquer sistema de governo. Há grande variedade de sistemas partidários em todos os países, sejam presidencialistas, parlamentaristas e semipresidencialistas: bipartidários, multipartidários, fragmentados e mesmo pulverizados, como o brasileiro. O maior ou menor número de partidos depende menos dos sistemas de governo do que do sistema eleitoral, ou da existência ou inexistência de cláusula de desempenho ou barreira. O que se discute não se o sistema semipresidencial em tese gera um número maior ou menor de partidos, mas se na atual conjuntura institucional brasileira, marcada por um certo número de fatores e circunstâncias específicas, ele poderia contribuir para reduzir sua fragmentação.

Inicialmente, falava-se em implantar o novo regime já em 2023. Diante das críticas, aventaram empurrar a modificação para 2027. Nesse caso, o que impediria o presidente eleito em 2022 de articular a revogação da mudança e consegui-la?

Foi o golpismo e a perspectiva de reeleição de Bolsonaro que motivaram a atual discussão e a perspectiva de uma reforma para 2023. A impressão mais recente de que, ao contrário, o presidente venha a ser derrotado é que ensejou a proposta de postergar para 2027 a entrada em vigor da reforma. Obviamente o eleito, seja quem for e quando for, pode querer articular o retorno ao presidencialismo. Não há qualquer problema nisso. O povo, por meio de seus representantes eleitos, pode reformar o sistema, tanto quanto desfazer o que fez. O país já foi parlamentarista na monarquia, tornou-se presidencialista na república, já reformou o presidencialismo em 1934, retornou ao parlamentarismo em 1961, voltou ao presidencialismo em 1963, quase mudou para semipresidencialismo em 1988, e agora está discutindo de novo. Instituições não são feitas para a eternidade porque existe mudança. Se há uma lição para se extrair da experiência institucional, é que não se deve ter receio, nem de tentar mudar, nem de voltar atrás, se houver razões fortes para isso. O que se deve evitar são dois males equivalentes e opostos: a mania do mudancismo, que não deixa as instituições se consolidarem, e a mumificação institucional, que não as permite se adaptarem. Estados que não admitem reforma morrem, dizia um pensador, aliás conservador. O mesmo vale para as democracias.

Estadão
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