Comportamento humano pode ajudar a salvar as contas do saneamento brasileiro

O Brasil investe bilhões em saneamento e, de acordo com o Ministério das Cidades, projetos ligados ao Novo PAC para saneamento atingiram valor recorde com R$ 22,1 bilhões em 2025 e somam R$ 61 bilhões desde 2023.

Além disso, o setor de saneamento vem definindo metas ambiciosas de universalização em 2033 e, ainda assim, o país convive com perdas de água, inadimplência e consumo ineficiente.

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Daí surge a pergunta: por que políticas públicas no saneamento, mesmo sendo bem desenhadas nem sempre funcionam como esperado?

Parte da resposta pode estar fora da engenharia ou da economia tradicional e mais perto da psicologia e do comportamento humano.

Pessoas não são planilhas

Para ir além dos fatores tradicionais, como preço e renda, decidi investigar como decisões do dia a dia são influenciadas por aspectos psicológicos, sociais e contextuais. E, mais importante, como a regulação econômica de serviços públicos concedidos, como o caso do saneamento, pode incorporar esses elementos.

A ideia central do estudo foi simples. Pessoas não são planilhas e não são perfeitamente racionais. Elas esquecem contas. Reagem a mensagens. Seguem o comportamento de outros. Tomam decisões rápidas com base em atalhos mentais, as chamadas heurísticas, conforme apontam Daniel Kahneman e Amos Tversky, em artigo clássico de 1974. Esse comportamento não é exceção. É regra. Ignorar esse aspecto significa ignorar como as decisões realmente acontecem. E isso pode comprometer políticas públicas inteiras.

Durante muito tempo, a economia tratou os indivíduos como agentes que tomam decisões sempre de forma lógica e consistente. Mas a realidade é mais complexa. Hoje, estudos em economia comportamental mostram que pequenas mudanças no ambiente podem alterar decisões de forma significativa. Um lembrete, uma comparação social ou uma mudança na forma de apresentar uma informação podem fazer diferença.

Intervenção nudge ou "empurrão"

Para sair do campo teórico, analisei dados reais do setor de saneamento entre 2015 e 2022. A base foi o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento. Este sistema reúne indicadores de prestadores de serviços de saneamento, públicos ou privados de todo o país.

O foco das análises foram três companhias estaduais: a Compesa de Pernambuco, a Sabesp em São Paulo e a Caesab no Distrito Federal. O objetivo foi avaliar se intervenções comportamentais, os chamados nudges, causam impacto sobre indicadores como consumo de água e pagamento de contas.

Entre as estratégias aplicadas e analisadas focamos em alguns tópicos, entre eles, o envio de mensagens com informações sobre consumo; a comparação com o consumo de vizinhos; e estímulos para regularização de pagamentos. Estas ações são consideradas relativamente simples e de baixo custo.

Mas a questão central que surge é como medir o efeito e verificar se elas de fato funcionam?

O fato e o contrafactual

Para responder a essa pergunta, aplicamos o Método do Controle Sintético, que funciona da seguinte maneira: para saber se uma intervenção funcionou, é preciso comparar o que aconteceu (o fato) com o que teria acontecido sem ela (contrafactual).

Como não é possível voltar no tempo, o Método do Controle Sintético cria uma espécie de "versão alternativa" da realidade, a partir de uma simulação baseada em outras regiões semelhantes que não passaram pela mesma intervenção.

Assim, é possível comparar o desempenho real com um cenário contrafactual, isto é, um cenário hipotético em que nada teria sido feito. Esse tipo de abordagem é cada vez mais usado na avaliação de políticas públicas, especialmente quando experimentos controlados não são viáveis.

Resultados reveladores

Os resultados obtidos foram variados e reveladores. Em alguns casos, as intervenções (nudges) produziram efeitos claros e estatisticamente relevantes, com mudanças no padrão de consumo e melhora no comportamento de pagamento. Um exemplo foi inspirados nas aplicações do Behavioural Insights Team e do Banco Mundial (eMBeD) e o envio de mensagens com normas sociais como: "a maioria dos usuários da sua região paga em dia"; e lembretes personalizados de vencimento. Essas medidas resultaram em aumentos mensuráveis na taxa de adimplência e redução de atrasos.

Em termos práticos, isso se traduziu em queda consistente nos indicadores de inadimplência e melhora no fluxo de caixa das operadoras, sem necessidade de medidas coercitivas adicionais.

De forma semelhante, intervenções com feedback de consumo comparativo (comparando o consumo do domicílio com vizinhos) geraram reduções marginais, porém persistentes, no consumo médio per capita. Isso indicou maior conscientização e ajuste comportamental.

Em outros casos, entretanto, os impactos foram mais modestos ou inconsistentes, reforçando que não existe solução única ou universal. Por exemplo, mensagens genéricas, sem personalização ou sem conexão com incentivos concretos, apresentaram efeitos reduzidos ou estatisticamente não significativos.

Da mesma forma, em contextos de maior vulnerabilidade socioeconômica, observou-se que restrições orçamentárias podem limitar a efetividade de nudges voltados à adimplência, sugerindo que fatores estruturais (renda, acesso a programas sociais) interagem com os estímulos comportamentais.

Esses resultados indicam que o contexto importa. A mesma intervenção pode ter desempenho distinto dependendo do perfil dos usuários, da qualidade da base cadastral e do desenho institucional.

Ainda assim, mesmo quando os efeitos não foram uniformes, os resultados mostraram-se particularmente relevantes. Em primeiro lugar, porque evidenciaram heterogeneidade de tratamento. Determinados grupos, como por exemplo, consumidores com histórico recente de atraso responderam mais fortemente a lembretes e mensagens comportamentais. Isso sugere a possibilidade de segmentação eficiente de políticas.

Em segundo lugar, porque revelaram relações causais plausíveis entre comunicação e comportamento, alinhadas à teoria da mudança proposta, mesmo quando os efeitos agregados foram modestos.

Em terceiro lugar, porque apresentaram alto custo-benefício: intervenções de baixo custo, como envio de mensagem por SMS ou ajustes em faturas, geraram ganhos proporcionais relevantes, sobretudo quando comparadas a investimentos tradicionais intensivos em capital.

Além disso, os resultados podem contribuir para o desenho de políticas públicas mais sofisticadas e adaptativas. Por exemplo, a identificação de que mensagens com enquadramento negativo (perda) funciona melhor em determinados contextos, enquanto mensagens com enquadramento positivo (ganho) são mais eficazes em outros. Essa ação permite calibrar estratégias regulatórias com maior precisão.

Do mesmo modo, a constatação de que intervenções isoladas têm impacto limitado reforça a necessidade de combinação de instrumentos, como nudges associados a facilitação de pagamento (parcelamentos, canais digitais) ou integração com políticas sociais.

Regulação comportamental

Um dos pontos mais importante para nós foi a constatação de que intervenções comportamentais podem funcionar no setor de saneamento. E, quando funcionam, podem gerar resultados relevantes com baixo custo de implementação.

Nesse sentido, tradicionalmente, a regulação do saneamento no Brasil se baseia em três pilares: definição de tarifas; metas contratuais; e fiscalização técnica. Esses instrumentos continuam essenciais, porém, podem não ser suficientes. Diante dos resultados encontrados, sugerimos ampliar esse conjunto de ferramentas ao incorporar elementos da chamada regulação comportamental.

Considerando o contexto de que o Brasil vive um momento de transformação no setor de saneamento, com novos arranjos institucionais, ampliação da participação de empresas privadas e adoção de metas ambiciosas de universalização, especialmente após o Lei nº 14.026/2020, é importante reconhecer que o desafio não se limita à expansão física da infraestrutura, mas envolve, de forma decisiva, a coordenação institucional, o desenho regulatório e o comportamento dos agentes envolvidos.

Nesse sentido, a atuação da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico na harmonização de normas e na indução de boas práticas regulatórias torna-se central para reduzir assimetrias e aumentar a previsibilidade do setor.

Adicionalmente, a busca pela universalização até 2033 impõe não apenas a mobilização de elevados volumes de investimento, mas também a necessidade de maximizar a eficiência alocativa desses recursos, evitando desperdícios, desalinhamentos contratuais e falhas de implementação.

É nesse ponto que abordagens inspiradas na economia comportamental e na teoria da mudança ganham relevância, ao permitir a identificação de gargalos não apenas técnicos, mas também cognitivos e institucionais, que afetam decisões de consumo, pagamento e adesão a políticas públicas.

Comportamento dos usuários não é detalhe

Portanto, a consolidação desse novo ciclo do saneamento brasileiro dependerá da capacidade de integrar infraestrutura, regulação e comportamento em um arranjo coerente, orientado por evidências e adaptativo às heterogeneidades regionais.

Assim, entender o comportamento dos usuários deixa de ser um detalhe e passa a ser uma variável estratégica. Acreditamos que políticas públicas no setor de saneamento podem parecer bem desenhadas no papel, porém, falhar na prática.

Mas é importante ressaltar que intervenções comportamentais não substituem investimentos em infraestrutura e não resolvem problemas estruturais sozinhas. Mas podem complementar políticas pública tradicionais. E, em alguns casos, potencializar seus efeitos.

A principal mensagem é que políticas públicas são feitas para pessoas e pessoas não são perfeitamente racionais. Elas esquecem. Hesitam. Aprendem. Mudam de comportamento. Às vezes, uma pequena mudança no ambiente pode gerar um efeito relevante e incorporar essa dimensão humana à regulação do saneamento não é apenas uma questão teórica, mas sim, uma necessidade prática.

Tanto a pesquisa como a publicação deste artigo contaram com o apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes).

André Luis Brown de Carvalho recebeu bolsa de Pesquisa da CAPES. Ele é afiliado ao Partido Novo e economista de carreira da CEDAE - Companhia Estadual de Águas e Esgotos.