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Especialistas criticam fim de pisos para saúde e educação, mas defendem melhorias

O pesquisador associado do Insper Marcos Mendes e a procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo Élida Graziane dizem que a aplicação dos recursos nas duas áreas pode melhorar

24 fev 2021
23h06
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BRASÍLIA - A decisão do senador Márcio Bittar (MDB-AC) de propor o fim dos pisos de aplicação dos recursos do Orçamento em saúde e educação na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que destrava o auxílio emergencial deflagrou um debate nacional sobre a regra prevista na Constituição brasileira, o momento de se colocar essa proposta em meio à pandemia da covid-19 e as chances de prosperar.

O Estadão ouviu dois especialistas em contas públicas para falar sobre o assunto: Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper e um dos 'pais' do teto de gastos (a regra que impede que as despesas cresçam em ritmo superior à inflação), e Élida Graziane, procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e autora do livro Financiamento dos direitos à saúde e à educação: uma perspectiva constitucional.

Mendes diz que existe justificativa na teoria econômica para garantir um patamar mínimo de gastos nessas duas áreas, mas vê problemas na forma como é feita atualmente a vinculação. Élida Graziane afirma que a revogação dos pisos é inconstitucional e que a solução deveria ser fazer aprimoramentos para tornar os gastos mais aderentes ao planejamento das políticas de educação e saúde.

Leia a seguir as duas entrevistas.

'Há teoria econômica para garantir patamar mínimo em saúde e educação', diz Marcos Mendes

A revogação do piso de recursos para aplicação em saúde e educação é o melhor caminho?

Essa revogação dificilmente será mantida na PEC. Foi incluída sem um debate claro, sobre prós e contras. Gerou forte reação contrária e um Fla x Flu entre os que acham que o fim da vinculação vai gerar muito dinheiro para ser realocado pelos parlamentares e os que acham que a desvinculação desestruturará os serviços de saúde e educação. Não vai acontecer nem uma coisa nem outra. Primeiro, porque a maior parte do gasto em saúde e educação - principalmente na educação - é com pessoal, que não pode ser demitido nem ter salários reduzidos. Logo, o gasto não cai e não abre espaço para outras despesas. Segundo, porque, no caso da educação, o Fundeb já tem todas as regras estruturadas e vinculações definidas em dispositivos que não estão sendo revogados. Assim, nada muda no Fundeb.

Qual a sua avaliação sobre a revogação dos mínimos?

Existe justificativa na teoria econômica para se garantir um patamar mínimo de gastos nessas duas áreas. Primeiro, porque elas geram as chamadas "externalidades". Quando o Estado financia a educação de uma criança, ele não está criando valor apenas para aquela pessoa. A sociedade também se beneficia, por ter um indivíduo mais produtivo, menos propenso a se tornar um desempregado ou um criminoso no futuro. Há também uma questão de igualdade de oportunidade: as pessoas precisam ter condições mínimas de acesso à saúde e educação para se desenvolverem e competirem no mercado de trabalho. Há, ainda, uma questão federativa: se a lei não obriga um ente da federação a aplicar seus recursos nessas áreas, que por natureza são providas de forma integrada pelos três níveis de governo, haverá um jogo de empurra - o Estado não aplica recursos para forçar o município e a União a entrar, e vice-versa. Logo, é preciso ter um contrato de que todos vão entrar com a sua parte no financiamento do sistema.

Mas o modelo precisa de aprimoramento?

O primeiro problema da legislação brasileira está na forma como é feita a vinculação. Ela é um porcentual da receita tributária. Quando a receita sobe, o ente público é obrigado a gastar mais: contrata professores, constrói hospitais. Quando a receita cai, a receita vinculada também cai, e faltam recursos para manter o gasto no nível anterior. Além disso, como a vinculação é feita dentro de cada ano, o maior pesadelo de um secretário de Fazenda e de Educação de um Estado e município é ter uma arrecadação muito boa em dezembro, porque ele vai ter que gastar dentro daquele exercício. Para isso arruma uma despesa de última hora, sem planejamento. Acaba gastando mal só pra cumprir a regra e não ser processado.

E a aplicação dos recursos?

O segundo problema é que a política de vinculação de recursos parece dominar o processo decisório: só se pensa no dinheiro e não na forma de aplicá-lo da forma mais eficiente possível. Houve captura para que o aumento do dinheiro seja imediatamente transformado em elevação dos salários. O foco fica em dinheiro, dinheiro, dinheiro; salário, salário, salário. Perde-se a perspectiva de que o objetivo maior é ampliar e melhorar o resultado da educação lá na frente. É muito celebrado o que foi obtido no Ceará, onde fizeram exatamente isso: premiar as prefeituras que melhorassem a qualidade da educação. Já na discussão do Fundeb, as corporações dominaram o debate e impediram que se adotasse o caminho vitorioso do Ceará. Metas de qualidade não foram introduzidas como critério de partilha dos recursos. O direcionamento foi mais dinheiro para pagar mais salário. Zero de preocupação com melhoria da educação.

Qual seria o impacto da revogação da vinculação para o governo federal?

No caso da educação, praticamente nenhum, porque o governo federal já gasta muito acima do mínimo obrigatório. E, como eu disse, esse gasto é rígido e não pode ser cortado. Logo, a remoção do mínimo não tem efeito. No caso da saúde é um pouco mais delicado, pois o gasto federal está próximo do mínimo. Além disso, na saúde a participação do gasto de pessoal é menor, havendo despesas relevantes com equipamentos e medicamentos, de modo que a remoção do mínimo pode levar a redução de despesas. Mas deve-se lembrar que, no contexto de transparência do debate orçamentário, proporcionado pelo teto de gastos, quem quiser cortar na saúde para gastar com outra coisa vai ter que expressar claramente a sua preferência, e ficar sujeito ao julgamento do eleitor.

E o efeito nos Estados e municípios?

Nos Estados e municípios as situações são as mais diversas. Há aqueles com poucas crianças e que não precisariam gastar tanto quanto o exigido pela lei. Há aqueles que, para cumprir o mínimo da saúde, constroem hospitais sem escala suficiente para atender de forma eficiente e desconectados da ação integrada com o Estado e a União. Há outros em que o fim da vinculação não afetará a despesa, pois já gastam muito acima do mínimo obrigatório.

O que acha da fusão dos mínimos para dar mais flexibilidade?

Acho que a melhor forma de lidar com a questão é, em primeiro lugar, admitir que faz sentido ter um gasto mínimo em saúde e educação. Em segundo lugar, acabar com a vinculação à receita tributária, que tem o problema de oscilação dos gastos a que já me referi. É mais eficiente fixar um gasto mínimo obrigatório, em valor monetário, e corrigi-lo pela inflação. Com isso, acaba a oscilação do gasto mínimo ao sabor da oscilação da receita. Foi o que se fez na PEC do teto de gastos. O mínimo de saúde e educação do governo federal, desde 2017, é um valor monetário corrigido pela inflação. Dá mais previsibilidade e evita tragédias em momento de queda de receita. Imagina se o gasto mínimo da União com saúde estivesse vinculado à receita em 2020, quando houve uma queda abrupta da arrecadação. Haveria forte redução do mínimo obrigatório. Uma vez feita essa mudança, também seria bem-vindo agregar os mínimos de saúde e educação em um único valor, cabendo ao ente público fazer a escolha conforme as necessidades e prioridades locais.

O fim da vinculação não pode trazer mais pressão política para gastos mal feitos?

O problema orçamentário do Brasil não é essencialmente de vinculação de recursos, mas de despesa obrigatória. São coisas diferentes. Não adianta acabar integralmente com vinculações a gastos específicos, porque a despesa obrigatória de pessoal, de Previdência, de assistência social, etc. continua a existir e a crescer. A rigidez está na obrigação de gastos. Quanto à ideia de que tem que previamente decidir em que áreas o dinheiro será gasto com medo de que o processo de escolha no Parlamento será ruim, me parece problemático. Faz parte da essência do processo democrático discutir o Orçamento. Se tivermos um ambiente transparente, e um limite ao gasto total (que foi introduzido pela PEC do teto), cada parlamentar será forçado a fazer escolhas e a se responsabilizar publicamente por suas escolhas.

'Pode-se fazer melhorias nos pisos, mas não simplesmente extinguir', afirma Élida Graziane

Qual a sua avaliação sobre a proposta de fim dos pisos constitucionais para aplicação de recursos em saúde e educação?

É inconstitucional à luz da Arguição de Descumprimento de Preceito Constitucional (ADPF) 45, em que o relator foi o ministro Celso de Mello, sobre um caso ainda da época do ex-presidente Lula, de 2004. Ele tinha feito uma burla de incluir despesas financeiras no piso da saúde e o ministro Celso de Melllo falou que era inadmissível a manipulação da atividade financeira do Estado para frustrar a efetividade de direitos fundamentais. Agora, mais recentemente, temos uma medida cautelar na ADI 5595 em vigor, em relação ao piso da saúde, que fala que o piso pode ser aprimorado para se tornar mais aderente ao planejado, para entrega de resultados, mas não extinto. Pode fazer melhorias, mas não simplesmente extinto.

E a fusão dos pisos?

Na prática, é uma forma de extinção também, porque gera a possibilidade limítrofe de zerar a aplicação em uma das áreas para aplicar só em uma. Tem, por exemplo, o município de Ilhabela (SP), que aplica só em saúde mais de 40% de sua receita de impostos. Se passar a fusão, Ilhabela poderia zerar a aplicação de recursos em educação.

Mas isso, na prática, não vai acontecer?

É preciso trabalhar o conceito do que é uma cláusula pétrea da Constituição, já que os pisos têm essa condição. Eles são semelhantes à proteção do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM), dos duodécimos (parcelas do Orçamento para outros Poderes) que amparam a separação dos poderes, do financiamento da Justiça eleitoral. Nós temos quatro cláusulas pétreas: o voto universal, livre, secreto e periódico, a forma federativa, a separação de Poderes e os direitos e garantias fundamentais. Se temos proteções fiscais para todos os outros eixos, é incabível tirarmos as proteções nucleares que amparam os direitos fundamentais, que são os pisos em educação e saúde. Extingui-los ou fundi-los é uma disparidade.

Mas podem ser aprimorados os pisos?

Sim, claro. A Constituição não é imutável. Pode tornar os pisos mais aderentes ao planejamento, por exemplo, o da educação, para não deixar o prefeito gastar de forma absolutamente irracional (como dar abono de 14.º, 15.º salário para os servidores de educação, abono de aniversário enquanto não paga o piso do magistério). É preciso obrigar que o piso educacional seja destinado a cumprir as metas do PNE (Plano Nacional de Educação). Ao invés de gastar erraticamente, ele deve gastar para cumprir as metas, reestruturando a rede, ampliando a oferta de horário integral, promovendo mais capacitação periódica para os professores. Vale lembrar que só universalizamos a pré-escola e o ensino médio em 31 de dezembro de 2016. Ainda temos 6 milhões de crianças fora das creches e o PNE manda incluí-los. A maioria da população com mais de 24 anos não concluiu o ensino médio. Por isso, não sabe nem ler nem escrever. O gargalo da baixa produtividade da mão de obra no Brasil passa pelo fato que só tem quatro anos que só universalizamos o ensino médio. Então é preciso concomitantemente manter os pisos e aprimorar a qualidade desses gastos vinculados.

A PEC será desidratada?

Com certeza. Olha a loucura que fizeram para autorização de crédito extraordinário. Do jeito que fizeram, ficou uma redação terrível. Não precisava daquilo. Era só alterar direto o teto como foi feito com as receitas do pré-sal para a distribuição aos Estados e municípios. Deram uma torcida na regra. É uma gambiarra extremamente perigosa. Isso é um desvio do crédito extraordinário. É uma redação que burla o teto e a separação de Poderes. Dizer que crédito extraordinário não precisa dos requisitos de imprevisibilidade e urgência é mudar a sua razão de existir, portanto é também inconstitucional.

A PEC será aprovada rapidamente?

Ela só vai rápido se for resumida, desidratada e separada desse monte de jabutis controversos como a extinção dos pisos ou mesmo a fusão deles. E mesmo essa promessa de contrapartida de ajuste fiscal tem que trafegar em separado. Ao criar essa condicionalidade, o governo vai postergar ainda mais o pagamento do auxílio.

A PEC abre possibilidade para novos auxílios?

Sempre abre. Seria mais transparente alterar direto o teto e deixar o Congresso prestar contas na lei de Orçamento. O chefe do Executivo precisa dialogar com o Congresso por dentro da lei de Orçamento, ao invés de querer editar créditos extraordinários controversos fora do teto.

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Estadão
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