O que acontece quando uma política pública funciona tão bem que passa a ser disputada por diferentes grupos políticos? A pergunta pode parecer contraintuitiva. Afinal, quando pensamos em experiências bem-sucedidas de gestão pública, costumamos destacar seus resultados e seu potencial de servir de referência. Menos atenção é dada aos efeitos políticos que o próprio sucesso institucional pode produzir. Foi essa questão que orientou minha pesquisa de mestrado sobre a trajetória da Agência de Cooperação Intermunicipal em Saúde Pé da Serra (Acispes), um dos mais relevantes consórcios públicos de saúde de Minas Gerais.
O estudo analisou 25 anos de funcionamento da instituição por meio de entrevistas com personagens centrais de sua história e da análise de documentos administrativos, legislativos e jornalísticos. O foco esteve na compreensão dos processos políticos que permitiram a consolidação do consórcio e das disputas que emergiram ao longo do período analisado.
A experiência da Acispes revelou que o sucesso institucional nem sempre reduz conflitos. Em determinadas circunstâncias, ele pode ampliá-los. Além disso, um dos principais achados da pesquisa foi que o fortalecimento institucional do consórcio, impulsionado por investimentos, apoio governamental e expansão dos serviços ofertados, aumentou seu valor político e eleitoral, tornando-o objeto de disputa entre diferentes atores.
Os resultados também sugerem que experiências cooperativas bem-sucedidas dependem não apenas de recursos e capacidade técnica, mas de mecanismos robustos de governança, transparência e controle interno e externo capazes de limitar a discricionariedade, garantir critérios claros de distribuição dos benefícios e proteger instituições públicas dos riscos de captura política.
Por que os municípios cooperam?
A Constituição de 1988 transformou os municípios em protagonistas da implementação das políticas públicas. Na área da saúde, eles passaram a ser responsáveis por grande parte da execução dos serviços oferecidos pelo Sistema Único de Saúde (SUS). O problema é que muitos municípios brasileiros são pequenos e possuem limitações financeiras, técnicas e administrativas para oferecer determinados serviços de forma isolada.
Os consórcios intermunicipais surgiram como uma resposta a esse desafio. Ao compartilhar recursos, infraestrutura e gestão, municípios conseguem oferecer consultas especializadas, exames e procedimentos que dificilmente conseguiriam manter sozinhos. Por isso, os consórcios costumam ser apresentados como exemplos de cooperação bem-sucedida entre governos locais.
No caso mineiro, porém, a expansão dos consórcios não ocorreu apenas por iniciativa dos municípios. Ao longo da década de 2000, o governo estadual desempenhou um importante papel de indução, oferecendo apoio financeiro, técnico e institucional para estimular o consorciamento. A literatura especializada normalmente interpreta esse processo de forma positiva. E há razões para isso. A indução estadual ajuda a reduzir incertezas, fortalece a confiança entre os participantes e aumenta as chances de sustentabilidade dessas iniciativas
A trajetória da Acispes confirma esse diagnóstico. O apoio recebido ao longo dos anos contribuiu para a ampliação dos serviços, para a consolidação da estrutura institucional e para o fortalecimento do consórcio como referência regional na oferta de atendimentos especializados.
Entretanto, a pesquisa identificou um efeito menos explorado pela literatura. À medida que a Acispes cresceu, recebeu investimentos, ampliou sua capacidade de atendimento e conquistou reconhecimento regional, ela deixou de ser apenas um instrumento de cooperação. Passou também a representar um ativo político valioso.
A oferta de serviços de saúde gera benefícios concretos para a população. Consequentemente, a possibilidade de influenciar o acesso a esses benefícios pode produzir dividendos políticos e eleitorais. Nesse contexto, o fortalecimento institucional do consórcio aumentou o interesse de diferentes atores pela sua gestão. O resultado foi um processo paradoxal: os mesmos fatores que contribuíram para o sucesso da instituição também criaram incentivos para disputas em torno dela.
Cooperação e competição convivem
Existe uma tendência a imaginar cooperação e competição como fenômenos opostos. A experiência estudada sugere algo diferente. No federalismo brasileiro, ambas frequentemente coexistem. Prefeitos cooperam para oferecer serviços públicos. Ao mesmo tempo, disputam recursos, influência política e espaço dentro das redes de poder locais e regionais. Essas dinâmicas não representam necessariamente uma anomalia do sistema. Elas fazem parte do funcionamento cotidiano das instituições democráticas.
O próprio caso da Acispes demonstra que a existência de disputas políticas não impede, por si só, a produção de resultados positivos para a população. Ao longo de sua trajetória, diferentes atores passaram pela instituição, enquanto o consórcio continuou prestando serviços e ampliando sua relevância regional. Isso sugere que instituições sólidas podem sobreviver às mudanças de governos e às disputas entre grupos políticos. O desafio, portanto, não é eliminar o conflito, mas construir regras capazes de preservar os benefícios da cooperação sem permitir que interesses particularistas se sobreponham aos objetivos coletivos que justificaram a criação dessas organizações.
O que a experiência da Acispes ensina?
A pesquisa sugere que o debate sobre os consórcios intermunicipais não deve se limitar à sua capacidade de ampliar a oferta de serviços públicos. Desde a aprovação da Lei dos Consórcios Públicos, em 2005, essas instituições passaram a ocupar um espaço cada vez mais relevante na implementação de políticas públicas e na coordenação entre municípios. No entanto, o fortalecimento dessas estruturas também exige atenção crescente à qualidade de sua governança, aos mecanismos de fiscalização e às formas de controle social disponíveis para acompanhar sua atuação.
A principal lição talvez seja a de que fortalecer capacidades estatais envolve mais do que ampliar recursos financeiros. Instituições públicas bem-sucedidas produzem valor. E tudo aquilo que produz valor tende a atrair interesses políticos. Por isso, além de fomentar a cooperação entre municípios, é fundamental investir em mecanismos de transparência, fiscalização e governança capazes de proteger essas instituições das tensões que seu próprio sucesso pode gerar.
No caso dos consórcios intermunicipais de saúde, isso significa reconhecer que a cooperação é indispensável para o funcionamento do SUS, mas que ela nunca ocorre em um ambiente politicamente neutro. Ao contrário: quanto mais relevantes essas instituições se tornam, mais importante passa a ser compreender as disputas que se desenvolvem ao seu redor.
Camila Miranda Evangelista não presta consultoria, trabalha, possui ações ou recebe financiamento de qualquer empresa ou organização que poderia se beneficiar com a publicação deste artigo e não revelou nenhum vínculo relevante além de seu cargo acadêmico.
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