Brasil completa 15 anos de privatização dos aeroportos com acertos, erros e aprendizados na transformação do transporte aéreo nacional

O programa de concessões aeroportuárias no Brasil, iniciado em 2011, transformou o país em um dos maiores laboratórios empíricos de infraestrutura do mundo, transferindo 59 aeroportos à iniciativa privada ao longo de sete rodadas de licitação.

Esse processo, que hoje abrange cerca de 90% do tráfego de passageiros nacional, não foi linear; percorreu uma curva de aprendizado institucional marcada por sucessos operacionais notáveis e crises financeiras profundas que exigiram a reestruturação do modelo regulatório.

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Até 2011, o sistema era operado de forma centralizada pelo governo federal através da Infraero, sob uma arquitetura de subsídio cruzado, no qual terminais lucrativos financiavam terminais deficitários. A transição para o modelo de concessão foi motivada por possíveis gargalos de capacidade, pela crise do "apagão aéreo" de 2006 e pela urgência de investimentos para os grandes eventos esportivos ocorridos na década de 2010, como a Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016.

Da primeira à terceira rodada de concessões, os focos foram grandes aeroportos individuais, que mantiveram obrigatórios 49% de participação da Infraero nas novas empresas (com exceção de São Gonçalo do Amarante, no Rio Grande do Norte). Isso foi feito para garantir a estabilidade financeira da estatal.

A partir da quarta rodada, em 2017, a participação da Infraero foi eliminada e o modelo de blocos consolidou-se nas rodadas subsequentes (da quinta, em 2019, à sétima, em 2022), internalizando o subsídio cruzado em cada contrato privado para assegurar a viabilidade de aeroportos regionais menores.

Gestão privada trouxe avanços, mas com reveses

A evidência empírica acumulada demonstra que a gestão privada trouxe avanços significativos em três áreas:

O primeiro deles reside na eficiência operacional: aeroportos concedidos tendem a ser tecnicamente mais eficientes, especialmente nas rodadas mais recentes e nos terminais de maior porte. Essa melhoria pode ser atribuída a uma maior agilidade administrativa, à autonomia na gestão e ao foco em resultados operacionais.

A qualidade do serviço também melhorou. Houve uma evolução positiva nos indicadores de satisfação dos passageiros (IQS) e na modernização das instalações físicas.

E ainda, os retornos fiscais aos cofres públicos: estudos longitudinais indicam que a privatização gerou aumento de arrecadação de ICMS nos estados. Um caso notório foi o observado no Aeroporto de Fortaleza, após um período de estabilização de quatro anos). Esse ganho, naturalmente, fortalece as contas públicas no longo prazo.

Por outro lado, o programa de privatização enfrentou reveses estruturais.

A vulnerabilidade macroeconômica foi um deles. A volatilidade da taxa de câmbio revelou-se o principal motor das renegociações contratuais, evidenciando a fragilidade financeira dos operadores privados diante de choques externos.

Otimismo excessivo e endividamento foi um segundo efeito colateral importante: os ágios agressivos praticados nos leilões iniciais (o chamado "Paradoxo da Concessão"), somados a projeções de demanda que não se concretizaram, levaram a situações de estresse financeiro e à devolução de ativos, como nos casos emblemáticos dos aeroportos de Viracopos, em Campinas (hoje em fase de estudos para relicitação), do Galeão, no Rio de Janeiro e de São Gonçalo do Amarante, que serve à capital do Rio Grande do Norte, Natal.

Mais um problema: contratos iniciais que exigiam cronogramas de investimento (CAPEX) rígidos e descolados da demanda real de alguns aeroportos geraram excesso de capacidade ociosa nos terminais. O que, paradoxalmente, prejudicou a eficiência técnica das operações.

Por fim, houve a chamada "dimensão não contratada", caracterizada por uma dissonância de eficiência em que ganhos operacionais não se traduziram necessariamente em conectividade regional ou em benefícios socioambientais mensuráveis. Isso ocorreu porque as primeiras rodadas de licitação falharam em incluir metas explícitas para essas dimensões.

Aprendizado e futuro

A trajetória brasileira na privatização de seus aeroportos forjou um aprendizado regulatório que deve guiar diferentes aspectos dos próximos ciclos e revisões contratuais. Nós listamos cinco:

1. Investimentos baseados em gatilhos: a substituição de cronogramas fixos de expansão por gatilhos disparados por demanda real. Por exemplo, apenas quando o aeroporto atingir 85% da sua capacidade operacional. Isso é vital para evitar desperdício de capital e ineficiências.

2. Refinamento do modelo de outorga: é preciso sair das outorgas fixas elevadas para modelos de compartilhamento de receitas variáveis. Isso reduz o risco de insolvência e ajusta as obrigações do operador à realidade do mercado.

3. Inclusão de métricas sociais e de conectividade: futuros contratos devem prever obrigações explícitas de conectividade regional e de capilaridade da rede, tratando o transporte aéreo como um vetor de desenvolvimento social, e não apenas como um ativo de infraestrutura.

4. Integração Socioambiental (ESG): A incorporação de metas de sustentabilidade - especialmente redução de emissões e de resíduos - como indicadores de desempenho passíveis de sanção é fundamental para alinhar o setor às demandas globais no esforço pela redução dos efeitos das mudanças climáticas.

5. Foco em carga e logística regional: O potencial logístico de aeroportos menores, especialmente com o crescimento do e-commerce, deve ser integrado aos planos de exploração, o que abre novas fontes de receita não tarifária.

Em conclusão, a história das concessões no Brasil mostra que a privatização não é uma solução mágica, mas sim uma ferramenta poderosa que exige contratos adaptativos e resilientes. O sucesso futuro dependerá de um desenho institucional que equilibre a rentabilidade do operador privado com a entrega de valor público e social ao país.

Os autores não prestam consultoria, trabalham, possuem ações ou recebem financiamento de qualquer empresa ou organização que se beneficiaria deste artigo e não revelaram qualquer vínculo relevante além de seus cargos acadêmicos.