Onda antipolítica de 2018 trocou quase metade da Câmara, mas manteve uma mesma elite em postos de poder

A eleição de 2018 foi considerada uma renovação importante do Congresso Nacional e uma derrota dos políticos profissionais. Mas um estudo recente do INCT ReDem revela que essa é uma leitura apressada: a renovação eleitoral foi maior na base da Câmara dos Deputados e preservou o núcleo de parlamentares que ocupa cargos importantes no Legislativo. O Instituto Representação e Legitimidade Democrática (ReDem) faz parte do Programa dos Institutos Nacionais de Ciência, Tecnologia e Inovação - INCTs.

Ao todo, foram eleitos 513 deputados nesse pleito. Destes, 47,3% (243 parlamentares) eram estreantes no posto. Isso equivale a um percentual de novatos muito acima da média de 37% vista nos pleitos anteriores, entre 1994 e 2014.

O discurso que cativou o eleitorado nesse ano opunha o cidadão comum à classe política e tratava a inexperiência como uma virtude. A promessa era de que a antipolítica varreria os políticos profissionais do ofício e devolveria a representação àqueles que combatiam "o sistema".

Para enxergar o que essa renovação mudou de fato na Câmara, acompanhamos 3.764 deputados que exerceram mandato entre 2003 e 2024. Além do número de estreantes, o estudo mediu algo mais difícil: o grau de profissionalização parlamentar de cada um deles.

Antes de prosseguir, é necessário compreender o que significa ser um político profissional. Um deputado pode ter décadas de vida pública, passagens por prefeituras, governos estaduais e assembleias legislativas, e ainda assim desconhecer ou ficar apartado dos mecanismos de funcionamento do Congresso Nacional. Já o parlamentar profissional é aquele que constrói uma trajetória na Câmara que lhe dá acesso, sobretudo, a cargos nas relatorias e presidências das Comissões Permanentes do Legislativo.

Índice de profissionalização parlamentar

Por que essa é uma informação importante? Cada projeto que tramita na Câmara passa por uma comissão temática e, dentro dela, é entregue a um relator. É o relator quem redige o texto que será votado, decide o que entra e o que fica de fora e segura ou destrava a tramitação. O presidente da comissão controla a pauta, ou seja, quais matérias entram em votação e em que ritmo. Sendo assim, ocupar uma dessas cadeiras é estar onde as escolhas tomam forma antes mesmo que o plenário seja chamado a se manifestar sobre elas.

Nesse sentido, desenvolvemos um índice que capta o percurso de cada deputado. Ao aplicá-lo, queremos saber por quanto tempo permaneceu eleito, se ocupa ou ocupou posições de comando que definem o trabalho legislativo e se aposta em permanecer ali em vez de buscar cargos fora do Congresso.

Nossa pesquisa reuniu essas dimensões em um índice que atribui a cada deputado uma nota entre zero e um. Quanto mais próxima de um estiver a nota, mais tempo de mandato e mais posições o parlamentar terá acumulado e maior será sua disposição de permanecer na Câmara, isto é, maior a "profissionalização parlamentar". Demos a essa medida o nome de Índice de Profissionalização Parlamentar (IPP). Aplicado às últimas seis legislaturas, esse índice nos mostra o que a renovação de 2018 alcançou e o que ela manteve intocado.

Elite preservada

Para enxergar o que a renovação fez com a Câmara, consideramos duas medidas ao mesmo tempo. A primeira é a média da Casa, obtida quando somamos o Índice de Profissionalização dos 513 deputados eleitos em 2018, por exemplo, e dividimos o total por esse mesmo número. A média, no entanto, carrega um problema conhecido, que é a sensibilidade a valores extremos. Em outras palavras, bastam alguns poucos parlamentares muito profissionalizados no topo para puxar a média inteira para cima, mesmo que a maioria da Casa não siga esse mesmo padrão de valores.

A segunda medida, a mediana, corrige essa distorção. É por meio da mediana que identificamos o deputado típico, aquele que, colocados os 513 parlamentares em fila, do menos ao mais profissionalizado, ocupa exatamente a posição do meio, isto é, na 257ª posição. Diferentemente da média, a mediana não se deixa impressionar por quem está nas pontas, e por isso mostra o centro real da distribuição.

Quando as duas medidas andam juntas, é sinal de que a Câmara é relativamente homogênea. Quando elas se descolam, como mostra o gráfico a partir de 2018, é porque o topo se distanciou do meio, com a elite parlamentar se profissionalizando enquanto o deputado comum ficava para trás.

A avaliação dos deputados por duas décadas mostrou que, até 2015, a Câmara se profissionalizava de forma relativamente equilibrada. A eleição de 2018 rompeu esse padrão, sinalizando que a chegada dos novatos aumentou o número de parlamentares não inseridos nas estruturas de poder do Legislativo. Ao mesmo tempo, a média de parlamentares profissionalizados se manteve.

Por que essa média se sustentou? Os parlamentares mais profissionalizados continuaram nos seus postos, enquanto o deputado típico (identificado pela mediana do índice desenvolvido) foi substituído. Em outras palavras, a onda renovadora varreu a base e poupou a elite, ampliando a distância entre o deputado comum e o seleto núcleo de parlamentares que concentra tempo de serviço, posições institucionais e poder político.

A explicação para isso está em como se constrói uma carreira dentro da Câmara dos Deputados. Ganhar a eleição coloca o deputado na Casa, mas não no centro das decisões. As posições que de fato concentram poder legislativo não são distribuídas pelo voto popular: elas dependem das negociações entre as lideranças partidárias ao longo do tempo. Por isso, a renovação eleitoral de 2018, por maior que tenha sido, não alcançou o estrato mais profissionalizado da Casa. Portanto, trocar metade dos deputados muda quem ocupa as cadeiras, não necessariamente quem comanda as decisões.

Por quinze anos, a distância entre o deputado típico e os parlamentares mais profissionalizados foi pequena, porém ela mais que dobrou em 2018. Na prática, a renovação que prometia varrer do mapa a velha classe política brasileira terminou por destacá-la ainda mais em comparação aos novos membros da Câmara.

Isso ocorreu porque a campanha antipolítica de 2018 mudou a composição da Câmara sem desfazer a sua hierarquia interna e a concentração de poder. Ela reconstruiu a fachada de uma representação mais ampla e renovadora, mas preservou a aristocracia institucional. Trocou a base da Câmara e deixou os cargos do topo praticamente intactos. E quem está no topo é justamente o estrato que define a pauta, o conteúdo das decisões e o ritmo do processo legislativo.

O eleitor quis punir o político profissional, mas premiou aqueles que dominam o ofício e as estruturas de poder do Legislativo. Isto só reforça a percepção de que a representação política não termina no voto; ela continua depois da posse, e é nesse segundo plano, longe das urnas, que se decide quem comanda o jogo e quem apenas é jogado por ele.

Gabryela Gabriel teve, nesta pesquisa, apoio do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia Representação e Legitimidade Democrática (INCT ReDem), financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e da Fundação Araucária de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Estado do Paraná.

Adriano Codato recebe financiamento do CNPq.