Minerais críticos: como os gargalos produtivos e tecnológicos afetam o Brasil e o Sul Global

Em julho de 2023, o Ministério do Comércio da China passou a exigir licença para exportar gálio e germânio, dois metais pouco conhecidos mas essenciais para a produção de semicondutores, fibra óptica e células solares. Em abril do ano passado, estendeu a exigência a sete terras raras médias e pesadas e aos ímãs que as contêm, e, em outubro, criou uma regra de alcance extraterritorial, pela qual a venda de produtos fabricados fora da China com uma fração mínima de terras raras chinesas também precisariam de autorização (a regra foi suspensa em seguida). A sequência expôs como o controle sobre minerais críticos e tecnologias verdes pode ser transformado em instrumentos de política de Estado.

A extração dos minerais críticos distribui-se entre diferentes países conforme o mineral, e boa parte dela ocorre no Sul. O Chile responde por cerca de 23% do cobre extraído no mundo, a República Democrática do Congo por cerca de 74% do cobalto, a Indonésia por cerca de dois terços do níquel, a África do Sul por cerca de 37% do manganês e 71% da platina. No mapa da mina, vários produtores do Sul ocupam posições centrais, como mostra a figura 1. Isso não elimina concentrações nacionais elevadas: a própria China lidera a produção de grafita e de terras raras.

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China concentra cerca de 74% do refino químico de lítio

O refino conta outra história e a dispersão característica da mineração simplesmente desaparece. A China concentra cerca de 74% do refino químico de lítio, 76% do cobalto refinado, 85% da separação de terras raras, 94% da grafita grau-bateria e 99% do gálio primário. A isso somam-se etapas de manufatura e de insumos de bateria igualmente concentradas: cerca de 94% dos ímãs permanentes sinterizados de neodímio (2024) e 95% do sulfato de manganês grau-bateria, além da maior parte da capacidade mundial de polissilício dos painéis solares.

O caso chinês demonstra que a etapa que concentra valor é o forno, e não a lavra. De fato, como demonstrado na figura 2, tanto o refino quanto a manufatura (a linha de cátodos ou a fábrica de ímãs) são controlados por um número reduzido de corporações cuja sede está localizada em um número ainda menor de países.

As etapas da cadeia de valor controladas por um único país são tratadas como gargalos críticos por países desenvolvidos (consumidores) e consideradas muitas vezes como matéria de segurança nacional. Para os países em desenvolvimento produtores esses são pontos de estrangulamento produtivos e tecnológicos.

Painéis solares, turbinas eólicas, baterias, eletrolisadores e equipamentos de rede dependem de um trecho intermediário de refino e manufatura em que o Sul produtor quase não aparece, embora Indonésia e Chile sejam exceções importantes, e que, no mais das vezes é controlado por empresas chinesas (os gargalos são apresentados nesse artefato do projeto Regimes de Propriedade Intelectual e Industrialização Verde)

Deter reservas não equivale a deter poder de barganha

Para os países do Sul, a consequência é direta uma vez que deter a reserva não equivale a deter o poder de barganha. O argumento de que o valor e a capacidade de industrializar se concentram nas etapas de maior conteúdo tecnológico é antigo na economia do desenvolvimento, e reaparece aqui com nitidez. Enquanto o minério rende royalties e receita de exportação, o refino e a manufatura de componentes rendem tecnologia, escala e empregos qualificados. As transições (energética e digital) são junturas críticas em que as relações entre o centro e a periferia do sistema internacional estão sendo reescritas.

Vários produtores perceberam isso e tentaram subir na cadeia pela via mais direta, restringindo a exportação do minério bruto. A Indonésia proibiu a exportação de minério de níquel a partir de 2020, depois de restrições anteriores, e acelerou a expansão de um parque de processamento que já recebia investimentos chineses. Um painel da Organização Mundial do Comércio concluiu, em 2022, pela incompatibilidade da medida com as regras multilaterais; a Indonésia recorreu e manteve a política.

O Zimbábue proibiu a exportação de minério bruto de lítio em 2022 e, em fevereiro de 2026, estendeu a proibição ao concentrado. O Chile reforçou a participação estatal por meio da Estratégia Nacional do Lítio, de 2023, e do acordo Codelco-SQM no salar de Atacama. São tentativas de reter o beneficiamento no país. A suspensão congolesa das exportações de cobalto, em 2025, responde a outra lógica. Diante do excesso de oferta, buscou reequilibrar o mercado e foi substituída por cotas a partir de outubro.

A avaliação da efetividade dessas medidas é, contudo, complexa. Proibir a exportação do minério pode mover a primeira etapa do beneficiamento, mas não entrega as seguintes, onde ficam os gargalos produtivo e tecnológico.

A produção de cátodos, ímãs e células de bateria exige conhecimento técnico e patentes fortemente concentrados. O refino de níquel que a Indonésia trouxe para seu território é, em boa parte, de capital chinês, que controla mais de 75% da capacidade examinada.

Ademais, a transferência de tecnologia não é automática, pois depende da capacidade local de absorção. Trazer o forno para o território nacional sob tecnologia e controle estrangeiros resolve parte do problema e deixa a outra intacta. Enfrentá-lo exige acesso à tecnologia e ao financiamento da produção.

Brasil detém maiores reservas de nióbio, mas presença no refino é limitada

O Brasil ocupa, nesse quadro, uma posição singular. Detém a maior parte das reservas mundiais de nióbio, figura entre os maiores detentores de reservas de terras raras e de grafita e tem reservas relevantes de lítio e de níquel. Na divisão de trabalho da transição, porém, o país aparece sobretudo como fornecedor de minério e de concentrado, com presença ainda limitada nas etapas de refino e de manufatura de componentes. A Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (Lei 15.506/2026) e o comitê interministerial criado para coordená-la são um primeiro passo para converter essa dotação em capacidade industrial.

A despeito dos obstáculos tecnológicos, financeiros e políticos, há também uma abertura. A busca de Estados Unidos e União Europeia por diversificar fornecedores, para reduzir a dependência das etapas controladas pela China, cria espaço de barganha para países produtores que ofereçam estabilidade regulatória e capacidade de processamento.

Do lado consumidor, essa procura organiza-se em arranjos como a Parceria para a Segurança de Minerais, sucedida em 2026 pelo Forum on Resource Geostrategic Engagement (FORGE), e os instrumentos europeus de segurança de suprimento reunidos no Critical Raw Materials Act.

O acordo entre o Mercosul e a União Europeia traz disposições sobre o comércio de matérias-primas que, ao mesmo tempo, abrem mercados, disciplina impostos e restrições de exportação e limitam instrumentos de conteúdo local e de transferência de tecnologia. Trata-se assim de uma oportunidade que vem acompanhada de restrições que ainda devem ser analisadas. Para o Brasil e seus vizinhos, o ganho dependerá de converter essa demanda em compromissos de transferência de tecnologia, de conteúdo local e de financiamento da absorção.

Produção de Serra Verde deverá ser absorvida antes do beneficiamento

O caso de Serra Verde torna esse dilema concreto. A mina de Pela Ema, em Minaçu (Goiás), entrou em produção comercial em 2024 e fez do Brasil, segundo a própria empresa, o único produtor em escala de terras raras pesadas (sobretudo disprósio e térbio) fora da Ásia. A produção é um carbonato misto de terras raras, intermediário que segue para separação e manufatura de ímãs no exterior. A aquisição da Serra Verde pela norte-americana USA Rare Earth, acordada em 2026, e o contrato de compra de 100% da produção da fase I por um veículo apoiado pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos tornam literal o risco de que o próprio ativo seja absorvido pelo clube de compradores externos antes que o país avance no beneficiamento.

No lítio, a trajetória é semelhante: a Sigma Lithium produz concentrado no Vale do Jequitinhonha (Minas Gerais), com financiamento aprovado pelo BNDES para expansão da capacidade de concentrado, enquanto a conversão química permanece majoritariamente fora do país. Em ambos os casos, a etapa que falta não é a lavra nem a primeira concentração, e sim a separação, o refino químico e a manufatura de cátodos e ímãs.

A diplomacia mineral oferece também alguma tração, ainda que incipiente. Em 2025, Brasil e Canadá anunciaram, em nível de chefes de governo e de ministérios, a intenção de acelerar a cooperação em segurança energética e minerais críticos, sem que um memorando federal tenha sido assinado (Primeiro-Ministro do Canadá, 2025; Instituto Igarapé, 2026). Os memorandos já firmados pelo país incluem os com a Índia, a Coreia do Sul e a Espanha.

Converter reservas em capacidade industrial dependerá menos de assinar adesões avulsas e mais de condicionar o acesso ao minério a compromissos de transferência de tecnologia, de conteúdo local e de financiamento da absorção. Nesse contexto, a via bilateral tem limites. O Brasil e outros produtores em desenvolvimento vêm negociando acordos país a país, nos quais a distância entre comprador e produtor termina resolvida pelas assimetrias de poder entre as partes, em favor de quem compra.

Uma coalizão de produtores poderia mudar esse terreno, ao reunir demandas comuns e explícitas sobre preços, acesso à tecnologia, financiamento da produção e garantia de empregos decentes, deslocando a negociação sobre a localização das etapas de maior valor do balcão bilateral para uma barganha coletiva. Seu efeito, porém, não é garantido: depende da coordenação entre produtores, das diferenças entre minerais, dos interesses de cada país e da resposta dos compradores.

Ainda assim, é a via pela qual a reserva deixaria de ser um ponto de entrada na cadeia para tornar-se uma posição a partir da qual países em desenvolvimento, o Brasil incluído, poderiam melhorar sua posição nas cadeias de valor das transições.

Paulo Esteves não presta consultoria, trabalha, possui ações ou recebe financiamento de qualquer empresa ou organização que poderia se beneficiar com a publicação deste artigo e não revelou nenhum vínculo relevante além de seu cargo acadêmico.