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'Ninguém que é beneficiado por distorções quer mudar o sistema', diz pai da reforma tributária sobre Imposto de Renda

Proposta para modificar taxação da renda deve ser encaminhada após Congresso aprovar nova tributação sobre consumo. Analistas dizem que próxima etapa da reforma será mais difícil.

16 nov 2023 - 05h27
(atualizado às 07h32)
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Conhecido como pai da reforma tributária, Appy foi diversas vezes ao Congresso articular proposta
Conhecido como pai da reforma tributária, Appy foi diversas vezes ao Congresso articular proposta
Foto: Agência Senado / BBC News Brasil

O Congresso Nacional caminha para aprovar ainda este ano a reforma tributária, uma ousada proposta de reformulação da tributação do consumo de bens e serviço que levou décadas em debate no país.

Para o próximo ano, porém, o desafio pode ser maior, já que a intenção do governo de Luiz Inácio Lula da Silva é começar a tramitação de uma ampla reforma do Imposto de Renda, proposta que parece estar menos amadurecida na sociedade.

Na avaliação do secretário extraordinário da Reforma Tributária, Bernard Appy, a boa perspectiva para aprovação da reforma sobre consumo é possível porque "criou-se um ambiente muito favorável no país a corrigir distorções, mesmo sabendo que tem alguns grupos (setores da economia) que se beneficiam das distorções do sistema atual".

Em entrevista à BBC News Brasil, Appy reconhece que o governo tem agora como desafio "mostrar claramente as distorções que existem hoje no Imposto de Renda" para que seja possível também avançar no Congresso com essa segunda etapa da reforma do sistema tributário brasileiro.

Confirmando-se a esperada aprovação da reforma da tributação do consumo ainda este ano, a previsão é que governo envie ao Parlamento no início de 2024 sua proposta de mudanças na taxação da renda, com objetivo de aumentar a tributação sobre os mais ricos.

"Uma das diretrizes (da reforma que será enviada) é tornar o sistema tributário mais justo. Isso significa corrigir distorções que permitem que pessoas que têm renda muito mais alta do que outros paguem menos tributos, o que acontece hoje no Brasil", disse Appy.

"Obviamente ninguém que é beneficiado por uma distorção do sistema gosta que você mude o sistema, mas eu acho que existe aí um desafio para o governo de comunicação, de mostrar claramente as distorções que existem hoje no Imposto de Renda, porque elas precisam ser corrigidas", ressaltou, ao ser questionado sobre a falta de um debate mais maduro na sociedades sobre essa segunda etapa da reforma.

O secretário adiantou que "quase certamente" a proposta incluirá a redução da tributação direta do lucro das empresas e a volta da taxação de dividendos distribuídos pelas companhias a seus sócios. Ele, porém, disse que o governo ainda está avaliando o desenho final da reforma da renda e não detalhou as medidas em discussão.

Appy é conhecido como o "pai da reforma tributária" devido a seu papel central no desenho da proposta que busca unificar cinco impostos complexos sobre consumo (PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS) em um regime mais simples, com um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA) formado por dois componentes: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).

O modelo do IVA é amplamente adotado no mundo e terá uma série de efeitos positivos na economia brasileira, ressalta Appy, como desoneração de investimentos e redução de custos com burocracia.

Na entrevista, ele rebateu a crítica de que a reforma criará o maior IVA do mundo - hoje a maior alíquota é a da Hungria (27%).

Segundo Appy, o complexo sistema atual já tem, na prática, uma espécie de alíquota padrão de 34,4% (entenda na entrevista). O novo modelo, diz, vai reduzir isso, mas apenas após a regulamentação e implementação do novo regime - etapa posterior a aprovação da reforma sobre consumo -será possível saber a alíquota do IVA brasileiro.

Após a aprovação da reforma pelos senadores na semana passada, a previsão é que a Câmara vote novamente a matéria ainda em novembro.

Por ser uma proposta de alteração da Constituição, o texto aprovado precisa ser idêntico ao que passou no Senado. Um alternativa que está sendo analisada para evitar alterações é fatiar a reforma e aprovar inicialmente o que for consensual, preservando as mudanças mais estruturais do sistema.

"É uma questão que precisa ser acertada entre as duas Casas do Congresso Nacional. Não é o Executivo que deve tomar essa decisão", disse Appy.

Confira a seguir os principais trechos da entrevista, feita por videochamada e editada por concisão e clareza.

Appy comemora com senadores aprovação da reforma tributária; proposta agora volta para Câmara
Appy comemora com senadores aprovação da reforma tributária; proposta agora volta para Câmara
Foto: Agência Senado / BBC News Brasil

BBC News Brasil - A estratégia do governo para uma aprovação da reforma tributária ainda este ano será o fatiamento da PEC na Câmara, ou vão buscar a aprovação integral do texto do Senado?

Bernard Appy - O fatiamento pode ser uma possibilidade, mas ele precisa ser construído entre as duas Casas do Congresso Nacional.

O fatiamento é você promulgar aquilo que é estrutural e que é comum às duas Casas e, eventualmente, deixar alguma questão acessória para poder ser discutido em separado. Mas a definição do que é acessório e do que é estrutural, obviamente tem um lado que é técnico, mas tem o lado que é político.

BBC News Brasil - Mas é viável fatiar do ponto de vista técnico?

Bernard Appy - É óbvio que tem uma parte que é estrutural que não dá para ser fatiada. Então, a ideia de IVA dual (IBS e CBS), base ampla (imposto é cobrado da mesma forma sobre bens e serviços), não cumulatividade plena (geração de crédito tributário em todas as operações), tributação no destino (impostos cobrado no Estado em que há o consumo e não no de produção), cobrança do IBS através de uma gestão conjunta e de forma centralizada através do comitê gestor (órgão que vai gerenciar arrecadação e repartição das receitas entre Estados e municípios), tudo isso certamente é estrutural.

Mas, como eu falei, aquilo que é acessório ou não, não é só uma questão técnica, é uma questão também política. Então, do ponto de vista estritamente técnico, a definição do que é estrutural talvez seja mais restrito. Agora, do ponto de vista político, talvez seja mais amplo. E aí é uma questão que precisa ser acertada entre as duas Casas do Congresso Nacional. Não é o Executivo que deve tomar essa decisão.

BBC - O governo teme que nessa última etapa na Câmara ainda possa haver novas mudanças significativas devido a demandas setoriais?

Bernard Appy - A gente espera que não, até porque ela foi aprovada na Câmara com um certo grau de concessões. Esse número de concessões cresceu no Senado. Em contrapartida, o Senado amenizou algumas concessões feitas pela Câmara. A gente não espera que tenha um aumento de exceções nessa nova passagem pela Câmara de Deputados.

BBC News Brasil - Se de fato houver a promulgação da PEC esse ano, 2024 será dedicado a regulamentação da reforma. É quando o Congresso vai detalhar, por exemplo, que produtos e serviços terão acesso a alíquotas reduzidas. Há risco de a reforma ser desfigurada nessa fase caso muitos setores consigam ser beneficiados?

Bernard Appy - A discussão (na fase de regulamentação) vai ser mais uma discussão setorial e operacional, na verdade. A grande questão aqui não é tanto se pode desfigurar ou não. A grande questão é que é neste processo de regulamentação, tanto dos regimes específicos (regras diferenciadas para alguns setores) como a delimitação mais precisa de que bens e serviços estão com alíquotas reduzidas, tudo isso tem impacto sobre alíquota padrão do novo tributo.

Então, a emenda constitucional (que caminha para ser aprovada) delimitou aquilo que pode ter alíquota reduzida e que pode ter regime específico, mas, no caso da alíquota reduzida, ainda tem uma definição mais clara de quais são os bens e serviços que estão de fato abrangidos. E, no caso dos regimes específicos, ainda tem a própria definição de qual será a alíquota, se vai ter mudança na base de cálculo, quais são as regras de creditamento (geração de crédito tributário ao longo da cadeia).

Então, tem ainda um trabalho grande a ser feito. E, na discussão com o Congresso Nacional, (o governo vai) buscar ser o mais transparente possível do ponto de vista do que significa, em termos de alíquota padrão e de impacto econômico, as diferentes alternativas de regulamentação. É um trabalho de apoio para que as decisões políticas sejam as mais informadas possíveis.

BBC - Então, o risco não é de desfigurar, mas de qual vai ser a alíquota final?

Bernard Appy - Isso. Acho que não é um risco de desfigurar, acho que o grau das exceções está dado pelo que foi aprovado. É uma delimitação das exceções, eu diria assim, que vai ter que ser feita nessa apreciação da lei complementar.

Reforma terá forte impacto no aumento do crescimento econômico, diz secretário
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Foto: Agência Brasil / BBC News Brasil

BBC News Brasil - Justamente o tamanho da alíquota do IVA (IBS e CBS somados) tem sido muito explorado pela oposição. Caso a reforma seja aprovada, o Brasil vai ter uma das alíquotas mais altas do mundo, talvez a maior. Isso é um problema?

Bernard Appy - Na verdade, o IVA alto que temos é hoje. As pessoas não entenderam isso. O padrão de tributação de uma mercadoria no Brasil é um ICMS cuja alíquota mais comum é de 18% e PIS/Cofins do regime não cumulativo (que gera crédito tributário) cuja alíquota é de 9,25%.

E são tributos que incidem sobre o preço com tributo (tipo de tributação comum no Brasil em que a base de cálculo da alíquota inclui o próprio imposto). Quando a gente faz a conta correta, isso resulta numa alíquota sobre o preço sem tributo de 34,4%.

Lógico que a gente tem uma quantidade tão grande de exceções (no sistema atual) que fica difícil identificar essa alíquota padrão. Mas se existe algo que pode ser chamado de uma alíquota padrão, hoje, é esses 34,4%.

Então, a alíquota padrão mais alta do mundo, se existe alguma coisa parecida com uma alíquota padrão, é a que o Brasil tem hoje. Certamente, a alíquota (do IVA criado pela reforma) vai ser bem menor do que isso e a alíquota vai ser aquela que mantém a carga tributária atual.

A reforma fecha espaço para sonegação, inadimplência e elisão fiscal e isso tudo tem um efeito positivo de reduzir alíquota quando o objetivo é manter a carga tributária.

Então, alíquota padrão mais alta do mundo é a que nós temos hoje. E que vai sair da reforma ainda vai depender da regulamentação e vai depender de fato de qual vai ser o grau de redução de sonegação e inadimplência. A gente tá confiante que vai ser relevante, mas não consigo quantificar com precisão. E pode ser até que a gente tenha uma boa surpresa nesse processo, que a gente descubra que ela (a alíquota do futuro IVA) é menor do que a gente estava estimando com base nas hipóteses que nós estamos adotando hoje.

BBC News Brasil - Projeções indicam que a reforma tributária pode elevar o PIB potencial brasileiro em até 20% em quinze anos. Como a simplificação do sistema tributário por ter um impacto tão forte no crescimento?

Bernard Appy - Na verdade, não é só simplificação, é correção de várias distorções. Uma delas é, sim, a simplificação. A simplificação reduz o custo burocrático de pagar imposto. Aqui no Brasil, uma empresa gasta em média dez vezes mais do que uma empresa semelhante em outro país que adota o IVA só com a burocracia tributária desses tributos que estão sendo afetados pela reforma tributária.

Então, na hora que você simplifica, está tirando um custo que onera a produção nacional. É um trabalho improdutivo. Tem empresa no Brasil que tem mais de 200 pessoas cuidando de burocracia tributária. Com a reforma, isso pode cair para 20 pessoas e essas outras 180 pessoas vão ser alocadas em atividades produtivas.

E o efeito é que, com a mesma quantidade de trabalhadores, eu vou conseguir produzir mais do que eu consigo produzir hoje. O PIB cresce porque eu tiro alocação de recursos, de trabalho e de capital em atividades improdutivas e transfiro para atividades produtivas.

Isso acontece via esse efeito de simplificação e porque, na hora que você simplifica, você reduz muito espaço para litígio tributário. Tem um estudo do Insper que indica que, com aprovação da reforma tributária com o texto que está sendo discutido no Congresso Nacional, resolve 95% dos litígios relativos aos tributos que estão no escopo da reforma tributária.

Ao reduzir litígio, você reduz custo com advogado. Isso é um peso morto para o contribuinte e um peso morto para o governo. Porque o setor privado tem que ter advogado, e o governo tem que ter procuradores alocados por conta do altíssimo nível de litígio em matérias tributárias. Então, isso também melhora bastante com a reforma tributária.

E a redução de litígio tem um segundo efeito colateral que é reduzir insegurança jurídica. Quando você tem alta insegurança jurídica, as empresas investem menos. Portanto, a redução da insegurança jurídica tem o efeito positivo sobre investimento e sobre o crescimento do país.

Então esse é o primeiro bloco (de efeitos da reforma na economia). São três blocos. O segundo é que hoje, por conta de várias distorções, sobretudo aquilo que a gente chama de cumulatividade, aquele imposto que é pago no meio da cadeia e não é recuperado, você na prática está tributando investimentos e exportações. Está tributando a produção nacional mais do que o importado.

Esse resíduo tributário, toda essa cumulatividade, é eliminada com a reforma tributária. O efeito disso é reduzir o custo do investimento, reduzir o custo da exportação, aumentar a competitividade da produção nacional e isso acaba tendo um efeito positivo sobre o crescimento da economia.

E o terceiro fator é que o sistema tributário atual distorce muito a forma de organização da produção. Isso acontece por vários motivos: em função da própria cumulatividade, em função da tributação na origem que você tem hoje no ICMS e no ISS, e em função da própria fragmentação da base de incidência (existência de variados tributos sobre bens e serviços, em vez de um IVA).

BBC News Brasil - Poderia dar um exemplo concreto?

Bernard Appy - Suponha que eu sou uma empresa e quero desenvolver um software. Eu posso contratar um terceiro para desenvolver o software, ou posso desenvolver internamente. Vamos dizer que o terceiro seja 5% mais eficiente. Isso significa que ele vai alocar 5% menos trabalho e capital para poder desenvolver o software do que eu se fizer internamente na minha empresa.

Só que esse terceiro, quando ele desenvolver o software, ele vai pagar 5% de ISS e 3,65% de PIS/Cofins e eu não vou recuperar esse imposto. Então, eu opto por desenvolver internamente e gasto 5% a mais do que eu precisaria gastar de trabalho e capital para fazer aquele software (com outras empresa) porque o nosso sistema me induz a escolher uma forma de produção que não é a mais eficiente. A reforma tributária corrige esse tipo de problema.

Então, são todos esses efeitos: a questão da burocracia tributária, a questão do litígio, a questão da tributação dos investimentos e da exportação, e essa questão dessas distorções na forma de organização da produção que são corrigidos pela reforma tributária.

O efeito conjunto disso é muito positivo sobre o crescimento da economia brasileira. É muito difícil estimar com precisão absoluta. Sobre essa parte de desoneração de investimento e exportação é mais fácil, tem modelos bastante bons (de projeções que estimam impacto) de 4% a 5% de aumento do PIB potencial, mas os outros efeitos são muito relevantes.

O estudo que tenta estimar todos os efeitos, que é do (pesquisado da FGV) Bráulio Borges, com uma metodologia, é verdade, menos sólida, mas é o que é possível fazer, ele chega a esse aumento de 20 pontos percentuais no PIB potencial em 15 anos.

Eu diria que é muito provável que (o conjunto da reforma tributária) tenha um efeito superior a um aumento de 10 pontos do PIB potencial num horizonte de 10 a 15 anos. Não vem tudo de uma vez, vem ao longo do tempo, vem porque a economia brasileira se organiza de forma mais eficiente.

BBC News Brasil - Críticos da reforma dizem que ela vai aumentar a conta de luz dos mais pobres, devido ao fim da tarifa social. Na visão do senador Rogério Marinho, por exemplo, esse benefício será substituído por uma política incerta de devolução do imposto por meio de cashback. Como responde a essa crítica?

Bernard Appy - A reforma já obriga a adotar um sistema de devolução do imposto na conta de luz. E dá para fazer diretamente na conta de luz. Não precisa cobrar e depois devolver. Só tem que pagar o valor líquido (da conta) já descontado aquilo que foi devolvido (no caso do usuário de baixa renda).

Não tem chance nenhuma de aumentar o custo tributário da conta de luz para a população de baixa renda. Aí, virou uma discussão mais política do que técnica, porque tecnicamente todo mundo sabe que é perfeitamente possível fazer essa devolução do imposto na conta de luz.

BBC News Brasil - Enquanto a reforma tributária está criando a devolução de imposto aos mais pobres, alguns economistas apontam que pessoas de maior renda já recebem cashback no Brasil no caso da restituição de Imposto de Renda por gastos com saúde e educação. A reforma do Imposto de Renda que o governo planeja enviar ao Congresso no próximo ano mexerá nisso?

Bernard Appy - Estamos na fase de discussão técnica das mudanças. Ainda não passou pelo crivo político do governo (o que será de fato proposto). Não adianta eu falar o que eu acho tecnicamente, o que vale é o que for decidido politicamente pelo governo.

Então, não estamos entrando em detalhe do que vai ter na reforma do Imposto de Renda, exceto aquilo que já estava na campanha do presidente, (como) a ideia de reduzir alíquota (de Imposto de Renda que incide diretamente) na empresa e passar a tributar a distribuição de dividendos. Isso já estava na própria campanha do presidente Lula, então eu diria que quase certamente constará da proposta.

Mas eu posso falar das diretrizes da reforma tributária. Tanto a reforma do consumo (em tramitação no Congresso) quanto da renda (que ainda será enviada) tem duas diretrizes básicas.

Uma das diretrizes é tornar o sistema tributário mais justo. Isso significa corrigir distorções que permitem que pessoas que têm renda muito mais alta do que outros paguem menos tributos, o que acontece hoje no Brasil. E, por outro lado, tornar o sistema mais eficiente, ou seja mais favorável ao crescimento.

Obviamente, o foco principal da reforma do consumo é tornar o sistema mais eficiente e induzir mais o crescimento, mas a reforma do consumo tem um efeito positivo do ponto de vista distributivo. É pequeno, mas tem. E quanto mais usar o cashback, mais positivo (será esse efeito de melhorar a distribuição de renda).

E também aumenta a justiça na distribuição federativa da receita (arrecadada com os impostos), pois favorece sobretudo os Estados e os municípios mais pobres do país.

A reforma do Imposto de Renda tem um foco mais na correção de distorções distributivas, mas ela é pensada desde o começo de forma a ser eficiente e favorecer o crescimento também.

Muitas vezes, na discussão sobre reforma tributária no mundo, você encontra aquele trade-off (troca) entre justiça e eficiência: para tornar o sistema mais justo, eu tenho que tornar ele menos eficiente. No caso do Brasil não. As distorções do sistema tributários são tão grandes que é possível fazer mudanças que tornem ele simultaneamente mais justo e mais eficiente. E é explorando esse caminho que o governo entende que deve caminhar a reforma tributária.

Mas ainda tem o todo o trabalho de decisão política sobre o que vai ser feito. Quando tiver avançado a decisão política, a gente torna público qual vai ser a proposta de Imposto de Renda.

BBC News Brasil - A Câmara chegou a aprovar no governo Bolsonaro a taxação de dividendos isentando as empresas do Simples Nacional e de parte das empresas do regime do lucro presumido com faturamento de até R$ 4,8 milhões ao ano. Depois, a proposta empacou no Senado. Faz sentido taxar dividendo e isentar um grupo tão grande?

Bernard Appy - Volto a falar, ainda não está definido politicamente como vai ser, mas obviamente quanto mais neutro o sistema melhor.

BBC News Brasil - A reforma tributária está prestes a ser aprovada, mas levou muitos anos sendo amadurecida. Já o debate da reforma do Imposto de Renda parece estar em estágio mais inicial. Como vê a possibilidade de uma reforma tão complexa, que mexe com tantos interesses, ser aprovada nesse governo?

Bernard Appy - Obviamente ninguém que é beneficiado por uma distorção do sistema gosta que você mude o sistema, mas eu acho que existe aí um desafio para o governo de comunicação, de mostrar claramente as distorções que existem hoje no Imposto de Renda, porque elas precisam ser corrigidas.

No caso da reforma do consumo, criou-se um ambiente muito favorável no país a corrigir distorções, mesmo sabendo que tem alguns grupos que se beneficiam das distorções do sistema atual.

Eu acho na questão da reforma do Imposto de Renda tem o mesmo trabalho de comunicação a ser feito para mostrar que existem distorções que precisam ser corrigidas. Ninguém está falando que é fácil, eu acho que é um desafio que precisa ser enfrentado.

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