Da guerra preventiva às FTOs: como a lógica da exceção volta a moldar a política externa dos EUA
Em um cenário já marcado pelo enfraquecimento do multilateralismo, a lógica da guerra contra as FTOs contribui para tornar a ordem internacional menos previsível, onde alguns Estados se arrogam o direito de definir quais soberanias são plenas e quais são condicionais.
No início dos anos 2000, os Estados Unidos reformularam profundamente sua política externa ao adotar a chamada doutrina da guerra preventiva. Formalizada na Estratégia Nacional de Segurança dos EUA de 2002, publicada após os atentados do 11 de Setembro, essa doutrina defendia que, diante de ameaças difusas e imprevisíveis, esperar poderia ser mais perigoso do que agir.
Como afirmou à época Condoleezza Rice, então conselheira de Segurança Nacional, a lógica da dissuasão tradicional não seria suficiente em um mundo marcado pelo terrorismo transnacional. Mais de duas décadas depois, essa mesma racionalidade retorna sob uma nova linguagem. A Estratégia Nacional de Segurança de 2025 não fala mais explicitamente em guerra preventiva, mas atribui centralidade renovada ao contraterrorismo e à designação de atores como Foreign Terrorist Organizations ("Organizações Terroristas Estrangeiras", ou FTOs).
O vocabulário é distinto, mas a lógica de fundo — a antecipação da ameaça como base para ações excepcionais — permanece. Sou professora e pesquisadora em Relações Internacionais, com atuação nas áreas de segurança internacional e política externa dos Estados Unidos, e acompanho há anos como categorias de exceção vêm sendo mobilizadas para legitimar intervenções e o uso ampliado do poder coercitivo no sistema internacional.
A lógica da guerra preventiva
A Estratégia de 2002 representou uma ruptura importante com os princípios clássicos do direito internacional. Até então, o uso legítimo da força estava condicionado à autodefesa diante de um ataque armado ou à autorização do Conselho de Segurança da ONU.
A guerra preventiva alterou esse marco ao transformar possibilidade, intenção e risco em justificativas suficientes para a ação militar. Essa mudança teve consequências duradouras. Ao deslocar o debate do campo jurídico para o campo da segurança, a prevenção abriu espaço para intervenções prolongadas, instabilidade regional e um enfraquecimento das normas multilaterais.
O Iraque tornou-se o exemplo mais conhecido, mas não o único, de como a exceção rapidamente se converteu em regra.
A estratégia de 2025: nova forma, mesma racionalidade
A Estratégia Nacional de Segurança dos EUA de 2025 evita a linguagem direta da guerra preventiva. Em seu lugar, adota um tom técnico e jurídico, apoiado no contraterrorismo e em instrumentos administrativos como as designações de FTOs. Formalmente, trata-se de um mecanismo legal. Na prática, seus efeitos são amplos e profundamente políticos.
A designação de um ator como terrorista aciona automaticamente sanções, congelamento de ativos, criminalização de qualquer tipo de apoio material e, em certos casos, o uso direto da força. Tudo isso pode ocorrer sem declaração formal de guerra e sem um debate multilateral robusto. Assim como em 2002, a ameaça não precisa se materializar para produzir efeitos concretos.
Da ameaça antecipada à exceção permanente
O ponto de contato central entre a guerra preventiva e a estratégia atual baseada em FTOs é a normalização da exceção. Em ambos os casos, políticas extraordinárias passam a ser justificadas por avaliações unilaterais de risco futuro. O resultado é uma política externa que opera de forma preventiva não apenas no plano militar, mas também jurídico, econômico e diplomático.
Além disso, o rótulo de terrorismo produz um efeito político poderoso: ele despolitiza conflitos complexos. Questões ligadas a crises de governança, economias ilícitas ou disputas internas são reconfiguradas como ameaças globais à segurança, reduzindo o espaço para negociação, mediação e soluções políticas.
A América Latina como espaço recorrente de exceção
A América Latina ocupa um lugar particular nesse processo. Historicamente marcada por intervenções justificadas por diferentes discursos — do anticomunismo ao combate às drogas — a região volta a ser tratada como um espaço de aplicação privilegiada dessas lógicas de exceção.
A ampliação do uso de FTOs tende a misturar categorias distintas, aproximando crime organizado, insurgência política e terrorismo. Esse enquadramento favorece respostas militarizadas a problemas que exigiriam políticas institucionais, sociais e de cooperação internacional, além de aumentar os riscos de violações de direitos humanos e de erosão da soberania.
Um precedente com alcance global
Assim como a doutrina da guerra preventiva não se limitou ao Oriente Médio, a lógica atual do contraterrorismo também não se restringe a uma região específica. Ao normalizar ações baseadas em interpretações unilaterais de ameaça, cria-se um precedente que pode ser replicado por outros Estados, sob diferentes rótulos e em distintos contextos.
Em um cenário internacional já marcado pelo enfraquecimento do multilateralismo, essa tendência contribui para tornar a ordem internacional menos previsível e mais hierárquica, onde alguns Estados se arrogam o direito de definir quais soberanias são plenas e quais são condicionais.
Por que essa comparação importa
Comparar a Estratégia de Segurança de 2002 com a de 2025 não é apenas um exercício histórico. É uma forma de evidenciar como a lógica da exceção se reinventa, adaptando sua linguagem para continuar operando. Se antes a guerra preventiva legitimava intervenções militares diretas, hoje o contraterrorismo e as designações de FTOs cumprem função semelhante, com custos políticos e jurídicos significativos. Reconhecer essa continuidade é fundamental para compreender os rumos da política internacional contemporânea — e para evitar que práticas extraordinárias se tornem, mais uma vez, parte normal do funcionamento da ordem global.
Marília Carolina Barbosa de Sousa Pimenta não presta consultoria, trabalha, possui ações ou recebe financiamento de qualquer empresa ou organização que poderia se beneficiar com a publicação deste artigo e não revelou nenhum vínculo relevante além de seu cargo acadêmico.
Este artigo foi publicado no The Conversation Brasil e reproduzido aqui sob a licença Creative Commons
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