Muita safra, pouca pesquisa: análise de orçamentos revela descaso dos governos estaduais com a Ciência
Ciência e Tecnologia não chega a 1,2% do orçamento em nenhum de nove estados pesquisados
A análise orçamentária de nove estados revela que os governos locais priorizam a agropecuária em detrimento da ciência, tecnologia e indústria, mantendo a mediana de gastos com pesquisa em modestos 0,43%. Embora a tecnologia impulsione a produtividade no campo, ela reduz postos de trabalho, empurrando a mão de obra para o setor de serviços, marcado pela baixa produtividade e informalidade. Sem investimentos estaduais permanentes em inovação, perpetua-se o abismo produtivo da economia brasileira.
A lei orçamentária de Rondônia para 2026 reserva cerca de R$ 430 milhões para a agricultura e aproximadamente R$ 23 milhões para ciência e tecnologia. São dezoito reais para o campo a cada real para a pesquisa. Para a indústria sobram cerca de R$ 14 milhões, o equivalente a 0,07% de tudo o que o estado pretende gastar no ano. O caso é extremo, mas não excepcional: o levantamento da despesa nas leis orçamentárias de nove estados revela padrão consistente, no qual o único braço de desenvolvimento produtivo efetivamente financiado pelos governos estaduais é o agropecuário.
Posto isso, convém explicar de onde vêm esses números. Toda lei orçamentária brasileira, da União aos municípios, é obrigada a distribuir a despesa entre cerca de trinta áreas de atuação, chamadas funções: saúde, educação, segurança, agricultura, indústria, ciência e tecnologia. A lista é a mesma em todo o país desde a Portaria nº 42, de 1999, o que permite comparar estados diferentes e anos diferentes sem depender do que cada governo diz de si mesmo. Diferentemente dos programas de campanha, o orçamento não registra intenção: registra quanto foi autorizado por lei.
A linha que sobra
Nos nove estados examinados (Amapá, Amazonas, Bahia, Maranhão, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rondônia e São Paulo), a área de ciência e tecnologia varia de 0,09% do orçamento no Rio Grande do Norte a 1,19% no Paraná, com mediana em torno de 0,43%. É dessa linha que saem as fundações estaduais de amparo à pesquisa, os institutos tecnológicos e parte relevante das universidades estaduais. Na maioria desses estados, ela recebe menos do que a agricultura sozinha.
Seria razoável esperar que São Paulo constituísse exceção. O estado abriga a Fapesp, cujo orçamento é assegurado pela Constituição estadual em 1% da receita tributária, piso que nenhum governador pode reduzir, além da USP, da Unicamp e da Unesp. Em valores absolutos, São Paulo de fato investe: cerca de R$ 3,3 bilhões em 2026. A participação relativa, contudo, recuou, de aproximadamente 1,06% do orçamento em 2007 para 0,82% em 2026. O orçamento cresceu; a prioridade, não.
Quando o estado com o sistema de pesquisa mais consolidado do país permite que essa fatia encolha ao longo de quase duas décadas, torna-se difícil identificar quem sustentaria a difusão tecnológica no restante do país.
O motor que não puxa o resto
Nesse ponto, os números orçamentários oferecem a contrapartida institucional de um dado já conhecido. Entre 2007 e 2024, a produtividade total dos fatores da agropecuária brasileira, isto é, quanto se produz a partir da mesma quantidade de terra, trabalho e máquinas, cresceu 44,5%. No mesmo período, a da indústria recuou 2,7% e a dos serviços avançou apenas 5,2%, variação inferior a um quarto de ponto percentual ao ano em quase duas décadas.
A origem desse desempenho é conhecida. Segundo a própria Embrapa, entre 1975 e 2015 os avanços tecnológicos responderam por cerca de 59% do crescimento do valor da produção agrícola brasileira, contra 25% atribuídos ao trabalho e 16% à terra. O padrão, contudo, remete a diagnóstico já explorado a propósito do complexo da soja: o desempenho excepcional não se traduz, na mesma proporção, em fornecedores e compradores dentro do país, empregos qualificados ou disseminação de tecnologia para outros setores. O que a análise orçamentária acrescenta é o mecanismo fiscal dessa desconexão.
Acresce que a agropecuária amplia produtividade dispensando trabalho: as horas trabalhadas no setor recuaram 28,6% entre 2007 e 2023. A mão de obra deslocada migra para os serviços, onde as horas trabalhadas subiram 30,9% no mesmo período — justamente o segmento de produtividade estagnada e onde se concentra a informalidade, que atinge cerca de 37,5% dos ocupados no país e supera metade da força de trabalho em estados como Maranhão, Pará e Amazonas. Trata-se de mudança estrutural em sentido inverso ao previsto pela literatura clássica do desenvolvimento, na qual o trabalho se desloca dos setores menos produtivos para os mais produtivos. Aqui, o percurso é o oposto.
A camada que falta é estadual
A explicação usual para o desempenho agropecuário é federal, e está correta: Embrapa, melhoramento genético, crédito rural e pesquisa aplicada de longo prazo compõem um sistema de inovação construído ao longo de cinco décadas e concentrado em um setor. A difusão dessa tecnologia para o restante da estrutura produtiva, contudo, não é atribuição da União. Cabe aos estados, que constituem o nível de governo mais próximo das empresas e do território, e que mantêm escolas técnicas, institutos de pesquisa aplicada, serviços de extensão e fundações de fomento.
Convém ser concreto quanto ao que isso significa. Extensão tecnológica é o técnico que visita uma metalúrgica de quarenta funcionários no interior e mostra como reduzir perdas de material; é o laboratório estadual que certifica um componente para que a empresa possa vendê-lo fora; é o curso que forma o operador capaz de programar a máquina nova. Alemanha e Japão mantêm redes desse tipo há décadas, voltadas a pequenas e médias empresas. No Brasil, o obstáculo não é o custo, e sim a inexistência de uma estrutura orçamentária permanente que as abrigue.
Nos nove estados, a agricultura supera sistematicamente a indústria no orçamento — em Rondônia, na proporção aproximada de 31 para 1; no Rio Grande do Norte, de 22 para 1. Cabe ressalva relevante: parte da atuação estadual em política industrial e inovação transita por fora da lei orçamentária, em agências de fomento e em isenções de impostos, que não figuram no quadro por função. Ainda assim, o que o orçamento carrega diretamente, e o que sinaliza como prioridade ano após ano, é inequívoco, em padrão análogo ao já observado no gasto estadual com segurança pública.
O que perguntar em outubro
Em outubro, os 26 estados e o Distrito Federal renovam seus governos, e a promessa de atração de investimentos comparecerá a praticamente todos os programas. A questão pertinente não é se o candidato promete inovação, dado que todos prometem, mas qual proporção do orçamento que administrará está hoje alocada nessa finalidade e o que pretende alterar. A resposta é pública, consta de lei e ocupa uma linha do orçamento estadual.
Em síntese, Celso Furtado e Aníbal Pinto descreveram esse arranjo há mais de cinco décadas: uma economia organizada em torno de um núcleo moderno e altamente produtivo, cercado por setores que absorvem gente sem absorver técnica. Chamaram isso de heterogeneidade estrutural, a convivência, dentro do mesmo país, de economias que operam em tempos diferentes. A questão em aberto é se os orçamentos estaduais continuarão a ratificar esse arranjo, ano após ano, ou se passarão a financiar a camada capaz de dissolvê-lo.
Os dados de despesa por função usados na elaboração deste artigo foram compilados pelo autor a partir das leis orçamentárias anuais (LOA) de nove estados: Amapá, Amazonas, Bahia, Maranhão, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rondônia e São Paulo. Classificação funcional conforme a Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999. Os valores são autorizados em lei, não executados, e estão expressos em reais correntes. As comparações empregam a participação percentual no orçamento total, não afetada pela inflação. O ano de referência é o exercício mais recente disponível em cada estado.
João Gabriel de Araujo Oliveira recebe financiamento do CNPQ.
Este artigo foi publicado no The Conversation Brasil e reproduzido aqui sob a licença Creative Commons
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