Há 10 anos, impeachment de Dilma sacramentava virada de poder do Congresso

Uma década após a queda da petista, avanço das emendas impositivas, fortalecimento do Centrão e derrotas presidenciais recordes consolidaram a transferência de poder ao Legislativo.Há uma década, o impeachment de Dilma Rousseff sacramentou uma virada no jogo de poder político brasileiro: a gradual transferência de poder do Executivo para o Legislativo. Os efeitos desse novo arranjo são sentidos até hoje e determinarão a forma de governar do próximo presidente eleito.

Em 31 de agosto de 2016, o Senado confirmou o afastamento da ex-presidente, nove meses depois de o então presidente da Câmara, Eduardo Cunha, fazer raro uso de sua prerrogativa de abrir procedimento contra a petista, a primeira vez que a gaveta do impeachment era aberta desde o processo contra Fernando Collor, em 1992.

Ao destravá-la, Cunha abriu um ponto de inflexão em meio a uma crise mais ampla, que acabou por consolidar o avanço parlamentar sobre a agenda do governo, culminando em uma autonomia inédita hoje usufruída por deputados e senadores.

A demonstração de força do presidente da Câmara sobre o chefe do Executivo se somou à obrigação do pagamento de emendas parlamentares, que gradualmente ampliou seu escopo e assumiu diferentes moldes na última década. Hoje, um quinto do orçamento discricionário da União é decidido de forma impositiva pelo Legislativo, o equivalente a R$ 37,8 bilhões. Resultado: o parlamentar depende menos do governo, e até de seu partido, para garantir a execução dos recursos que destinou às suas bases.

Na Câmara, a derrocada do poder de barganha presidencial pode ser medida em números, com o presidente Luiz Inácio Lula da Silva enfrentando a menor adesão governamental nas votações em plenário desde a crise que derrubou Dilma. O petista também vê uma escalada recorde de derrubadas de seus vetos presidenciais e uma taxa tímida de transformação de seus projetos em norma. O veto histórico à indicação do ex-advogado-geral da União Jorge Messias ao Supremo Tribunal Federal marcou esse novo cenário.

A reportagem analisou votações nominais do plenário da Câmara entre 2003 e julho de 2026, em que a liderança do governo orientou voto, sobre projetos de lei, leis complementares, PECs e MPs, a partir dos Dados Abertos da Câmara e do Senado. As métricas de fidelidade consideram apenas votações com ao menos 10% de divergência, ou seja, não unânimes.

A crise que remodelou a relação entre Executivo e Congresso

Em 2016, o afastamento de Dilma ocorreu em meio a um chacoalhão institucional que atravessava Planalto e Congresso. Em 2013, manifestações de rua pressionaram a primeira gestão da petista, que até então mantinha margem de negociação entre os partidos da coalizão.

Em 2015, a Emenda Constitucional 86 instituiu a execução obrigatória das emendas individuais, consolidando o chamado orçamento impositivo e reduzindo a possibilidade de controlar a liberação desses recursos. No âmbito eleitoral, foi instituído o fim do financiamento empresarial de campanha e se criou o fundo eleitoral. Em 2017, já no governo de Michel Temer, a reforma eleitoral acabou com as coligações e criou a cláusula de desempenho, pressionando partidos menores.

"Entre 2015 e 2017, a sensação que eu tenho cada vez mais é que a gente viveu no Brasil uma conjuntura crítica", diz Graziella Testa, cientista política da Universidade Federal do Paraná (UFPR). "Existe um equilíbrio em que está todo mundo seguindo a mesma trajetória institucional. De repente, tem uma mudança brusca e, depois dela, todo mundo passa a seguir a trajetória nova. E não dá para pensar 2022 sem 2016"

Tal trajetória se vale dos arranjos possíveis no "presidencialismo de coalizão". O termo foi cunhado em 1988 pelo cientista político Sérgio Abranches para descrever o modelo que embasa o poder brasileiro desde a redemocratização: o presidente concentra as decisões executivas, o Congresso legisla, e tirar a agenda do papel depende de uma coalizão majoritária costurada entre partidos.

As primeiras gestões de Lula e a primeira de Dilma foram felizes nesse cenário: mais da metade das votações terminava em consenso quase unânime e cerca de oito em cada dez propostas do Executivo viravam norma. O índice de governismo, ou seja, o percentual de adesão da Câmara aos projetos em que o governo orientava uma posição, ficava na casa dos 70%. Na prática, a coalizão funcionava, e os deputados seguiam a orientação partidária e governista.

O contraste vem com Dilma 2, quando a crise ruiu sua frágil aliança. O consenso ocorria em apenas 27% das pautas, e a presidente vivia a menor adesão à sua agenda na série analisada. O baixo índice é agora repetido por Lula

O cenário exacerbou o poder do presidente da Câmara de decidir pelo afastamento presidencial, levando a posteriores apelos, no Senado, por uma revisão da lei de modo a reequilibrar o poder. Na direção oposta, na Câmara, o então presidente da Casa, Arthur Lira, abriu uma discussão sobre o semipresidencialismo, que institucionalizaria o poder que sua função ganhou com o tempo. Nenhuma das duas prosperou.

"A primeira coalizão não bem-sucedida é justamente no Dilma 2. Se a gente recuperar até a véspera do impeachment, ela está tentando recompor a coalizão, mudando gente no ministério", avalia Andrea Marcondes de Freitas, cientista política da Unicamp e pesquisadora do Centro de Estudos de Opinião Pública (Cesop). "Depois de uma crise tão prolongada, os atores perdem a informação de como era a relação no período anterior e têm que se reacomodar".

A fragmentação da governabilidade

Após Dilma, Temer encontra mais vazão para suas pautas no Congresso, uma vez que assume o governo como um representante natural dos próprios parlamentares. "Ele é eleito como deputado e governa como se fosse o líder do Congresso", diz Testa. Mesmo impopular, aprovou o teto de gastos e a reforma trabalhista, com o maior índice de governismo da série. Depois dele, Jair Bolsonaro abre mão de formar uma coalizão imediata e vê seus índices de governismo na Câmara despencarem, concordam os especialistas, posteriormente entregando maior poder a deputados de centro.

"O governo Bolsonaro, na primeira metade, explicitamente tenta não formar uma coalizão. Ele até traz para dentro pessoas de outros partidos, mas não como representantes das legendas, e sim como escolha pessoal do presidente", lembra Freitas. Nesse período, a fatia dos projetos do Executivo transformados em lei caiu ao piso da série.

O mesmo ocorre com Lula. Enquanto seus primeiros mandatos acumulavam imensa adesão do Congresso às suas pautas, o cenário enfrentado pelo petista hoje é outro. Mesmo diante da tentativa de montar uma coalizão, agregando partidos à direita na Esplanada e distribuindo cargos políticos, a relação não se traduz em apoio parlamentar.

"Você tinha gente representando os partidos dentro dos ministérios, mas ao mesmo tempo não devolvendo em votos no plenário. E isso foi a gestão o tempo inteiro. O governo usou muito pouco a estratégia de punir efetivamente quem não entregava", avalia Freitas.

Para o cientista político da Fundação Getulio Vargas (FGV), Cláudio Couto, isso faz com que o governo precise negociar no varejo. "Antes você sempre montava a coalizão e garantia a governabilidade sem grandes problemas, o grosso da agenda era tocado sem maiores dificuldades", argumenta. "Nesse outro contexto você tem o que eu tenho chamado de política de redução de danos. Você monta a coalizão muito mais para pelo menos não ter esses partidos inteiros na oposição, e aí tenta resolver o resto na negociação caso a caso", diz.

Emendas esvaziam instrumento de barganha do Planalto

Segundo Couto, o mecanismo que explica materialmente a menor eficácia do presidencialismo de coalizão é orçamentário. As emendas parlamentares, a fatia do orçamento que cada deputado e senador destina às suas bases, tornaram-se progressivamente obrigatórias desde Dilma.

"Presidencialismo de coalizão não morre, mas a gente pode dizer que talvez tenha sido mutilado. E, mutilado, ele opera com menos eficácia. Por quê? Porque ele perdeu aquele instrumento muito grande que tinha, que era o controle dos recursos e a sua liberação dentro de uma estratégia de disciplinamento da base. Está vivo, mas não é o mesmo", diz o cientista político da FGV, Cláudio Couto.

A primeira onda veio em 2015, mas com a impositividade relativa das emendas individuais. "Os parlamentares pedem 100 bilhões e o presidente é obrigado a executar 40 bilhões. Entre as emendas solicitadas, ele ainda pode escolher. Isso ainda entra como moeda de barganha do Executivo", explica Testa, da UFPR.

A segunda onda acontece em 2019, quando a Emenda Constitucional 100 tornou obrigatória também a execução das emendas de bancada. No mesmo ano, a Emenda Constitucional 105 criou as chamadas "emendas Pix", que permitem transferências especiais de recursos diretamente para estados e municípios. Em 2022, foi a vez da Emenda Constitucional 126 elevar para 2% da receita corrente líquida o limite para as emendas parlamentares individuais.

A importância da impositividade está em mudar a relação de troca entre governo e parlamentar. Antes, a execução de uma emenda dependia em maior medida da decisão do Executivo de liberar o recurso. Com a execução obrigatória, ressalvados impedimentos legais, o parlamentar passa a ter maior garantia de que a verba que indicou será executada.

Neste período também vieram à tona as emendas de relator, apelidadas pela imprensa de Orçamento Secreto, um mecanismo pelo qual o relator-geral do Orçamento distribuía verbas sem identificação clara de quem solicitou os recursos e dos destinatários finais, concentrando enorme poder de barganha nas mãos da cúpula da Câmara. O Supremo Tribunal Federal declarou o esquema inconstitucional em 2022.

Especialistas e órgãos de controle têm apontado que o aumento do volume e a forma como os recursos são distribuídos produzem problemas de transparência e rastreabilidade, pulverizando o orçamento em troca de bônus político. O próprio STF apontou falhas de rastreabilidade na execução das emendas: segundo a Corte, entre 2019 e 2024, R$ 186,3 bilhões foram pagos sem clareza suficiente sobre a origem e o destino dos recursos.

"Se o governo é obrigado a pagar, ele perde o instrumento que tinha de disciplinar e coordenar sua base. [...] Se consolida um governo muito fraco, que não tem condição de tocar a agenda legislativa e deixa isso nas mãos do Congresso", resume Couto.

Testa acrescenta uma camada geracional: com renovação de 45% a 55% da Câmara a cada eleição, há hoje "duas gerações de parlamentares que não entendem o que é ter uma relação com o Executivo mediada pelo partido". "Existe uma tentativa de Lula resgatar o 'fazer coalizão' como no Lula 1 e no Lula 2, só que precisa de dois para dançar."

Centrão se consolida como fiel da balança

Nesse processo, é o Centrão que se consolida como principal polo de poder. A ascensão de Arthur Lira (PP-AL) à presidência da Câmara durante o governo Bolsonaro cristalizou a figura informal do chefe da Casa capaz de pautar, travar ou destravar a agenda nacional. Com ele, o bloco se firmou como fiador, e cobrador, de qualquer governo. A ameaça do impeachment voltou a aparecer e o poder que tinha sobre as emendas de relator ampliou a musculatura do Congresso.

Análise da DW mostra que, entre os deputados que atuaram nas duas últimas gestões, mais de um terço foi fiel tanto a Bolsonaro quanto a Lula, votando com os dois governos em mais de 70% das votações contestadas. São 114 parlamentares, e quase todos vêm do mesmo bloco: PP, PSD, Republicanos, MDB, União. No nível das legendas, sete partidos mantiveram adesão alta aos dois presidentes.

A votação com quem ganha explica o fisiologismo, mas não impede que o grupo seja também ideológico, diz Andreia Freitas. Trata-se de um grupo pouco homogêneo, mas cada vez mais ideológico e que também vota de acordo com seus interesses.

"Dentro desse grupo tem evangélicos, tem a bancada da bala, tem o agro. Para as coisas que interessam ideologicamente a eles, vão agir de um jeito; para as outras, de forma mais pragmática. E como se vota muita coisa, dá para fazer as duas o tempo inteiro", argumenta Freitas.

Por um lado, limita os extremos, por outro, vira o fiel da balança. Há adesão de parte dos deputados, mas as derrotas do governo também aumentaram: de 4 votações perdidas sob Temer para 105 com Bolsonaro e 195 com Lula 3.

Os vetos presidenciais também mostram essa nova relação. É prerrogativa do presidente rejeitar projetos ou trechos de leis vindas do Congresso.

Os parlamentares podem decidir revisar esses vetos, ou simplesmente acatar a palavra presidencial. Nos governos Lula 1, Lula 2 e Dilma 1, por exemplo, o Congresso derrubava 1% ou 2% dos vetos presidenciais que votava, e a maioria nem chegava ao plenário.

Com Bolsonaro, as análises de vetos se tornaram rotina, e o resultado foi um recorde: 114 derrubados, mais que o triplo de todos os governos de 2003 a 2018 somados.

Já o terceiro governo Lula teve mais da metade de seus vetos derrubados pelos parlamentares, proporção maior que qualquer outro presidente desde a redemocratização. Na prática, a palavra final aos poucos se transfere para o Congresso.

Desafios para o próximo presidente

Há ainda fatores que não aparecem no orçamento, como as regras internas herdadas da pandemia da covid-19, que nunca foram revogadas. "Durante a pandemia se criou o plenário à distância e, terminada a pandemia, a gente não retirou essas regras do jogo. Ainda se pode fazer deliberação à distância, e o presidente da Câmara pode retirar matérias das comissões e levá-las direto ao plenário por decisão própria. Antes, isso exigia maioria", aponta Freitas. "O resultado é uma centralização de poder muito grande nesse personagem."

O Executivo, porém, segue com um balcão próprio: bancos públicos, fundos, estatais, a burocracia dos ministérios e as indicações estratégicas, argumenta Couto. "Não é o salário do ministro do Supremo que está em jogo, é o poder dele. Isso vale para presidente da Petrobras, da Caixa", diz Couto. É nesse balcão, menor, mais caro e disputado, que o próximo presidente deverá barganhar sua agenda.

"Esse centro está um pouco à direita, então provavelmente é mais difícil para um partido à esquerda do que para um partido à direita formar coalizão", conclui Freitas.

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