Reforma tributária e desenvolvimento regional
Ao invés da concessão de benefícios fiscais, a PEC 45 propõe flexibilizar alocação de recursos orçamentários
Uma das consequências da reforma tributária, nos termos da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n.º 45, de 2019, é uma mudança radical na forma de fazer política de desenvolvimento regional no Brasil. Atualmente, o principal instrumento utilizado para promover o desenvolvimento nas regiões mais pobres do País é a concessão de benefícios fiscais, seja por parte dos Estados, seja pela União. Essa é, no entanto, uma forma pouco eficaz de reduzir as disparidades regionais.
A ineficácia da política baseada em incentivos fiscais decorre de três razões principais. Por um lado, os benefícios de ICMS e IPI - que são os principais instrumentos da política atual - alcançam apenas indústrias e centros de distribuição, deixando de explorar alternativas de desenvolvimento em outros setores, especialmente em serviços.
Por outro lado, os melhores mecanismos para promover a redução da desigualdade regional no longo prazo são investimentos em infraestrutura e em qualificação de trabalhadores. O modelo atual, ao reduzir a receita via benefícios fiscais, acaba dificultando a alocação de recursos nessas duas áreas. Ao contrário, a má qualidade da infraestrutura acaba exigindo maiores benefícios fiscais para as indústrias, para compensar o alto custo da logística.
Por fim, ao menos no caso do ICMS, a eficácia dos benefícios fiscais na redução das desigualdades regionais é bastante mitigada, pois mesmo os Estados mais desenvolvidos concedem benefícios. Para piorar, ao invés de desenvolver suas vocações, usualmente os Estados usam os benefícios para "roubar" empresas de outras regiões. Isso acontece até no caso de São Paulo, que concede benefícios para atrair frigoríficos, que por vocação provavelmente se instalariam no Centro-Oeste.
A proposta da PEC 45 é substituir o atual modelo, cuja base é a concessão de benefícios fiscais, por outro baseado na alocação de recursos orçamentários, por meio de um Fundo de Desenvolvimento Regional. O novo modelo - que beneficiaria sobretudo os Estados mais pobres - aumentaria muito a flexibilidade na alocação de recursos, viabilizando investimentos em infraestrutura e qualificação de trabalhadores, além de possíveis subvenções para empresas geradoras de empregos em todos os setores da economia, inclusive, mas não exclusivamente, na indústria.
Uma mudança tão ampla na forma de promover o desenvolvimento regional não pode ser implementada do dia para a noite. A PEC 45 enfrenta essa questão por meio de uma transição em dez anos, na qual os benefícios fiscais dos atuais tributos (PIS-Cofins, IPI, ICMS e ISS) vão sendo progressivamente reduzidos, junto com as alíquotas desses tributos. Este longo período de transição permite estruturar com cuidado o novo modelo, baseado no Fundo de Desenvolvimento Regional.
Com a adoção de mecanismos mais eficazes, é muito provável que todos os Estados menos desenvolvidos do País sejam beneficiados. Ou seja, é provável que a nova política de desenvolvimento regional gere mais emprego e mais renda nas regiões mais pobres do País que a política atual. Não é por acaso que todos os 27 secretários de Fazenda do País concordaram com um modelo de reforma tributária em que o ICMS é substituído por um Imposto sobre Bens e Serviços, cobrado no destino e sem qualquer benefício fiscal, desde que a mudança venha acompanhada da criação de um Fundo de Desenvolvimento Regional.
É verdade que os Estados propõem a manutenção da Zona Franca de Manaus (ZFM). Mas a ZFM é um caso particular da política de desenvolvimento regional. O que precisa ser avaliado é se há alguma forma de promover o desenvolvimento da Amazônia que seja mais eficiente e eficaz que o atual modelo da ZFM, ou seja, que gere ao menos tanto emprego e tanta renda para a região, com menor custo para os contribuintes, sem gerar insegurança jurídica para os investidores. Se a resposta for positiva, por que não fazê-lo?
*DIRETOR DO CENTRO DE CIDADANIA FISCA
